陈雷在加快水利改革发展试点工作座谈会上的讲话

坚持科学发展 落实任务措施

全力推进水利改革发展试点工作

——在加快水利改革发展试点工作座谈会上的讲话

水利部部长 陈雷

（2011年9月8日） 

同志们：

　　今年7月8日，胡锦涛总书记在中央水利工作会议上指出，“改革是水利事业发展的强大动力。要加快水利重点领域和关键环节改革攻坚，破除制约水利发展的体制机制障碍，着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的水利体制机制。”温家宝总理要求，“通过深化水利投资体制、工程建设体制、运行管理体制、水利服务体制、用水价格机制等改革，切实使水利事业进入良性发展轨道。”为深入贯彻落实今年中央1号文件和中央水利工作会议精神，水利部决定开展加快水利改革发展试点，选择不同地区、不同流域开展水利现代化建设、水利改革、实施最严格水资源管理制度等试点工作，通过抓试点、解难点、集中突破、以点带面，奋力推进水利事业跨越式发展。今天，我们召开加快水利改革发展试点工作座谈会，主要任务是对试点工作进行全面动员和具体部署，进一步统一思想认识，明确目标任务，落实工作措施，抓好试点工作，为加快水利改革发展积累宝贵经验。刚才，周学文同志介绍了试点工作情况，湖南、江苏、山东省水利厅负责同志作了典型发言，其他15个试点地区的代表发了言，讲得都很好。下面，我讲几点意见。

　　一、充分认识加快水利改革发展试点工作的重大意义

　　开展加快水利改革发展试点，是水利部党组贯彻落实今年中央1号文件和中央水利工作会议精神的一项重大举措，对于抓住和用好水利改革发展的战略机遇期，奋力开创中国特色水利现代化建设新局面，具有十分重要的意义。

　　第一，开展加快水利改革发展试点是深入贯彻中央水利工作战略部署的关键步骤。今年中央1号文件和中央水利工作会议从党和国家事业全局的高度，对水利改革发展作出全面部署，掀开了治水兴水的崭新篇章。加快水利改革发展是一项十分庞大的系统工程，涉及各个方面不同需求，事关多方利益关系，既要统筹兼顾、全面推进，又要抓住关键、重点突破；既要搞好顶层设计、系统规划，又要因地制宜、分类指导。年初以来，有多个省、自治区、直辖市主动要求针对水利改革发展中的重点和难点问题开展试点攻坚。通过对一些有基础条件的地区和部分关键领域进行仔细比较、反复筛选、科学论证，最终选定在湖北省境内的汉江流域、江苏省和北京、宁波、大连、青岛、无锡、苏州、绍兴、中山等8城市，分别开展流域、省级区域和城市水利现代化试点；在浙江、湖南、重庆3个省、直辖市开展加快水利改革试点；在天津、河北、上海、山东4个省、直辖市开展加快实施最严格水资源管理制度试点。力求通过这些试点，探索实践中国特色水利现代化道路模式，研究破解制约水利改革发展的体制机制障碍，推动实施最严格水资源管理制度尽快取得实效，在全社会形成广泛的示范带动效应，把中央关于新时期水利改革发展的具体部署真正落到实处。

　　第二，开展加快水利改革发展试点是努力探索中国特色水利现代化道路的必然选择。今年中央1号文件明确提出，要努力走出一条中国特色水利现代化道路，这是党中央、国务院站在新的历史起点上对水利工作提出的总体要求，是当前和今后一个时期水利改革发展必须坚持的正确方向。加快推进水利现代化，既要创新治水管水理念，也要改善基础设施条件；既要提升调度管理水平，也要转变水利发展方式。我国国情水情极为复杂，兴水治水任务极其繁重，不同区域之间差异很大，探索有中国特色水利现代化道路没有现成经验可资借鉴，没有固定模式可以效仿，必须敢于探索、勇于实践，鼓励和引导试点地区结合当地实际，因地制宜提出水利现代化的目标和措施，用现代治水理念和先进科学技术武装和改造传统水利，通过先行先试、积累经验、树立样板，率先建成一批水利现代化示范区，为全国水利现代化建设提供示范和借鉴。

　　第三，开展加快水利改革发展试点是积极推进水利体制机制创新的重要举措。体制机制创新是水利事业发展的不竭源泉和强大动力。今年中央1号文件和中央水利工作会议着眼于破除体制机制障碍、促进水利科学发展，提出了一系列重大改革措施，包括建立健全水利投入稳定增长机制，不断拓宽水利投融资渠道；推进水资源管理体制改革，完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源统一管理体制；深化水利工程管理体制改革，积极探索社会化和专业化的多种管理模式；健全基层水利服务体系，完善基层水利服务机构；积极推进水价改革，大力促进节约用水和产业结构调整等。这些改革内容，涉及财政、投资、金融、税收、土地、价格、政绩考核等多个领域，情况复杂，任务繁重。通过在东中西部不同省份开展试点，有助于找准体制机制方面的深层次矛盾，破解重点领域和关键环节的突出制约，使各地学有榜样、干有方向、赶有目标，推进水利改革不断深化和拓展，逐步形成充满活力、富有效率的体制机制，为水利事业跨越发展提供更加有力的制度保障。

　　第四，开展加快水利改革发展试点是加快落实最严格水资源管理制度的迫切要求。中央1号文件和中央水利工作会议将实行最严格的水资源管理制度上升为国家的重大战略举措，并明确了一系列刚性要求和硬性措施。实行最严格的水资源管理制度，建立“三项制度”、确立“三条红线”，是前无古人的崭新工作，也是十分复杂的艰巨任务，有很多基础性工作需要抓紧完成，诸多关键性指标需要分解落实，一些综合性协调协商机制需要尽快建立。开展加快实施最严格水资源管理制度试点，就是要促进有条件的地区率先制定落实江河水量分配方案，率先建立科学合理的用水定额指标体系，率先启动实施水功能区限制纳污管理制度，率先落实最严格水资源管理责任制度。通过试点先行，发现问题、摸索经验、创新思路，建立和完善加强水资源管理的各项指标体系，探索有效落实“三条红线”的方法和途径，为推进全国实施最严格水资源管理制度提供方法、技术和实践支持。

　　二、准确把握加快水利改革发展试点工作的总体要求

　　开展好加快水利改革发展试点，必须着力把握好试点工作的指导思想、基本原则、总体目标和方法步骤。

　　第一，正确把握试点工作的总体思路。开展加快水利改革发展试点，要深入贯彻落实科学发展观，全面落实今年中央1号文件和中央水利工作会议精神，围绕实现水利跨越式发展、探索中国特色水利现代化道路的目标，积极践行可持续发展治水思路，统筹规划、科学推进水利现代化建设，创新突破、建立健全水利科学发展的体制机制，积极推进、加快实施最严格的水资源管理制度，推进试点地区带头落实中央精神，加快推进水利改革发展，率先取得实质性突破，为全国加快水利改革发展积累经验、提供示范。

　　第二，正确把握试点工作的基本原则。开展加快水利改革发展试点，必须坚持以下几项原则：一是政府主导。水利是公益性很强的基础设施，各级政府作为推动水利改革发展的责任主体，必须充分发挥公共财政的保障和引导作用，积极调动全社会力量共同治水兴水。二是因地制宜。要从试点地区的实际情况出发，针对当地的资源环境条件、经济社会发展水平和水利发展状况，制定切合实际的方案、规划和政策措施。三是循序渐进。要充分认识水利改革发展的长期性和复杂性，处理好近期和远期的关系，合理安排工作任务和进度时序，有计划、有步骤、有秩序地全面推进。四是分类指导。要根据试点的不同类型和区域，有针对性地突出重点内容、做好规范指导，灵活确定目标要求和方法步骤，不搞一刀切。五是改革创新。要瞄准目标任务，不断拓宽工作思路、创新工作方法，积极探索实践各具特色的发展模式和发展途径，避免形式主义，务求取得新实效。

　　第三，准确把握试点工作的总体目标。加快水利改革发展试点的总体目标是：推进水利现代化建设，试点地区率先基本建成防汛抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系等四大体系；深化各项水利改革，建立稳定的水利投入增长机制，不断深化水资源管理、水利工程建设和管理、基层水利服务体系和水价等重点领域和关键环节改革，有效破解制约水利发展的体制机制障碍；率先实施最严格水资源管理制度，落实“三条红线”和水资源管理责任制度。

　　第四，正确把握试点工作的方法步骤。各项试点要按照“区分类型、各有重点”的要求，有计划、分步骤扎实开展，充分发挥典型示范作用。在加快水利现代化试点方面，流域层面重点围绕流域防洪抗旱减灾水利工程体系构建、流域水资源优化配置和科学调度、水权制度建设、水生态保护、信息化建设等方面开展；省级区域层面重点围绕完善水利基础设施、水资源管理和水生态保护、行业能力建设等方面开展；城市水利现代化试点重点围绕城市水务一体化管理、城市防洪排涝供水保障、城市节约用水、城市水生态环境保护和信息化建设等方面开展。在加快水利改革试点方面，重点围绕建立水利投入稳定增长机制、完善水资源管理制度、深化水利工程建设与管理体制改革、健全基层水利服务体系和推进水价改革等五个方面开展。其中，湖南省全面开展五项改革试点，浙江省重点开展水利工程管理体制改革和水利基层服务体系建设试点，重庆市重点开展水利投融资机制改革和水价改革试点。加快实施最严格水资源管理制度试点，重点围绕落实“三条红线”和水资源管理责任制度来开展。

　　三、突出抓好加快水利改革发展试点工作的关键环节

　　加快水利改革发展试点工作各有侧重，各试点省市要围绕今年中央1号文件和中央水利工作会议的重大战略部署，紧密联系本地区水利工作实际，准确把握每项试点工作的重点和难点，抓住关键环节，加强分类指导，科学安排部署，有序推进试点工作。

　　第一，水利现代化试点要突出抓好规划编制。科学编制规划是推进水利现代化建设的重要基础。规划编制要体现科学发展、和谐发展的战略思想，根据经济社会发展的新形势和水利发展阶段性特征，紧紧围绕全面建设小康社会奋斗目标，从有利于推动科学发展，有利于转变发展方式，有利于保障和改善民生，有利于水资源可持续利用，有利于提高水利社会管理和公共服务能力等方面来深入分析、综合研究、科学施策，高起点、全方位谋划水利现代化。

　　一是在治水理念上要突出现代化导向。编制水利现代化规划，首先要从转变传统水利发展模式入手，准确把握贯彻落实科学发展观对水利工作的新要求，不断丰富完善可持续发展治水思路，科学谋划水利现代化的宏伟蓝图。规划强调的水利发展，必须是科学发展，是好中求快、又好又快的发展，是速度与结构、质量、效益统一的发展，是保障经济与普惠民生统一、人与自然和谐、东中西部协调的发展，是长期、稳定、可持续的发展。规划确立的目标任务，必须突出水利基础设施现代化、水资源调度管理现代化、水利工程管理现代化、水利信息化，努力走出一条中国特色水利现代化道路。

　　二是在基础设施上要构建现代化体系。与发达国家相比，与国内其他领域基础设施相比，水利基础设施建设明显滞后。编制水利现代化规划，必须立足国家区域发展战略和国家中长期发展目标，统筹谋划重点水利工程建设布局，不断完善水利防灾减灾体系、水资源优化配置体系，强化水资源保护和水污染防治，实现区域内、流域内防洪安全、供水安全和生态安全目标。

　　三是在管理手段上要体现现代化水平。管理水平不高是当前我国与发达国家的主要差距之一，水利管理薄弱是制约水利现代化的突出瓶颈。编制水利现代化规划，要充分学习、借鉴和应用世界上水利管理领域的前沿技术和科技成果，应用信息、通讯、预测、决策等方面的最新技术，建立有利于水利科学发展的制度体系、水利信息化与科技创新体系，提高水利管理的科学化水平。

　　四是在指标设置上要反映现代化要求。规划编制既要提出带有方向性和指导性的目标，也要提出一些可量化、易评估、能检查的指标。要按照表征明显、易于监测、便于考核的原则，采取定性指标与定量指标相结合的办法，从防洪抗旱减灾能力、水资源高效利用水平与供水保障能力、水资源及水生态环境保护能力、水利发展保障能力等方面，构建水利现代化评价指标，用科学合理的指标体系引领水利现代化发展方向，推动水利现代化发展进程。

　　第二，水利改革试点要突出抓好体制机制创新。开展加快水利改革试点，必须加大重点领域和关键环节的改革攻坚力度，有效破解水利发展的深层次制约，全面构建水利科学发展的体制机制，增强水利事业的生机和活力。

　　一要加快建立以政府公共财政投入为主、社会投入为补充的水利投入稳定增长机制。通过这一保障机制，稳定和提高水利在国家固定资产投资中的比重，满足未来10年江河治理、水资源配置等重点水利工程建设需要；大幅度增加财政专项水利资金规模，加快农田水利等中小型水利工程建设；进一步充实和完善水利建设基金，拓宽征收渠道，扩大征收规模；落实好从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设的政策，明确中央和省级统筹比例，加强统筹的使用及管理；落实水利建设金融支持、吸引社会资金的政策措施，进一步拓宽水利投融资渠道。

　　二要切实理顺水资源管理体制。按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，积极推进城乡水务一体化，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等进行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置，改变水务管理职能交叉、体制不顺的局面；加快完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源统一管理体制，遵循水资源的自然特性，以流域为整体实行全方位综合管理，建立政府主导、部门协作和公众参与的管理模式，切实加强流域水资源的统一规划、统一管理和统一调度；加快建立水资源保护和水污染防治协调协作机制，建立地表水功能区区划和监督管理机制、饮用水水源保护机制、水资源安全协作机制，全面提高水资源管理的效能和水平。

　　三要健全水利工程建设管理和良性运行机制。继续深化水利工程建设管理体制改革，在全面实行项目法人责任制的同时，积极探索代建制、BT、BOT和工程总承包等建设管理方式；探索小型农田水利建设管理新机制，建立规划指导、政策引导、村民自建、民主管理、政府验收的建设管理新机制，引导群众筹资投劳参与小型农田水利工程建设、管理和监督，充分发挥受益农户在小型农田水利建设和管理中的主体作用。进一步深化国有水利工程管理体制改革，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费；重点推进小型水利工程特别是农村集体所有的小型水利工程管理体制改革，明确工程管护主体和管护责任，落实公益性小型水利工程管护经费渠道。通过试点，建立制度完善、监管有效、市场规范的水利工程建设管理体制和责权明确、管理科学、保障有力的水利工程运行管理体制。

　　四要理顺基层水利管理体制。以乡镇或小流域为单元，健全和完善基层水利服务机构，强化公益性职能，理顺管理体制，落实人员、编制和经费，不断加强基层水利人才队伍建设，完善人员聘用和教育培训制度，逐步建立职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系。按照积极稳妥、注重实效、政府指导、农民自愿、自主管理的原则，明确财政扶持政策，大力推进农民用水合作组织建设。

　　五要建立兼顾效率和公平的水价形成机制。工业和服务业用水要逐步实行超额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的水价价差。合理调整城市居民生活用水价格，稳步推行阶梯式水价制度。按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则，推进农业水价综合改革，农业灌排工程运行管理费用由财政适当补助，探索实行农民定额内用水享受优惠水价、超定额用水累进加价的办法。

　　第三，实施最严格水资源管理制度试点要突出抓好指标分解、制度落实和监督考核。开展加快实施最严格水资源管理制度试点，主要是在试点省市率先确立水资源管理“三条红线”，将红线控制指标逐级分解到所辖市县；率先出台省级实行最严格水资源管理制度意见、实施方案和考核办法；率先强化水资源统计、计量、检测能力建设，建成省级水资源管理系统；率先建立水资源管理行政首长负责制，为全面实施最严格水资源管理制度提供经验和示范。

　　一要突出抓好指标分解。最严格水资源管理制度的实质是建立一套可分解、可操作、可检查、可考核、可奖惩的制度体系。从全国来看，到2015年，水资源管理的主要目标是：用水总量力争控制在6350亿立方米以内，万元工业增加值用水量比“十一五”下降30%以上，农业灌溉水有效利用系数达到0.53以上，全国重要水功能区达标率达到60%以上。当前，试点最主要的任务是，按照全国“十二五”水资源管理目标，从流域层面进行统筹，按省、市、县三级行政区逐级明确水资源开发利用、节约保护的主要指标，在试点地区率先确立“三条红线”。

　　二要突出抓好制度建设。要建立用水总量控制制度，严格执行建设项目水资源论证制度，严格取水许可审批管理，严格实行地下水取水总量控制和水位控制，依法制定和完善水资源调度方案、调度计划和应急调度预案，对水资源实行统一调度。要建立用水效率控制制度，大力推进节水型社会建设，建立健全有利于节约用水的体制机制，积极鼓励污水处理回用等非常规水源开发利用并纳入水资源统一配置，严格建设项目节水“三同时”管理，加快推进各行业节水技术改造，建设工业和城镇生活节水示范工程。要建立水功能区限制纳污制度，严格控制入河入湖排污总量，从严核定水域纳污容量，强化入河排污口监督管理，建立水功能区水质达标评价体系；依法划定饮用水水源保护区，组织开展饮用水水源地核准和安全评估工作，完善饮用水水源地突发事件应急预案，保障供水安全；开展重要河湖生态环境评估，提高突发水污染事件应急能力。

　　三要突出抓好监督考核。加快取水、排水、入河排污口计量监控设施建设，完善水量水质监测体系，提高监控能力，基本建成省级水资源管理信息系统，做到主要控制指标可监测、可评价、可考核，为实施最严格的水资源管理提供技术支撑。要明确责任主体，建立有效的考核评价办法，把水资源管理责任落实到县级以上地方政府主要负责人。要把水资源开发利用、节约保护的主要控制性指标纳入各地经济社会发展综合评价体系，严格考核并将结果作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。对完成考核目标较好的市、县应给予表彰奖励，对未完成考核目标的市、县要限期整改并实行取水许可、入河排污口设置的区域限批政策。

　　四、着力落实加快水利改革发展试点工作的各项措施

　　加快水利改革发展试点工作任务繁重、时间紧迫、责任重大。各试点地区政府及水行政主管部门，要把加快水利改革发展试点工作摆上重要议事日程，增强责任感和使命感，加强领导、健全机制，迎难而上、开拓创新，确保各项试点任务落到实处，取得实效。

　　第一，切实加强组织领导。为做好加快水利改革发展试点工作，水利部专门成立了加快水利改革发展试点工作领导小组，我任组长，矫勇、周英、四一、学文同志任副组长，相关司局主要负责同志担任成员，领导小组办公室设在部规划计划司。各试点地区要抓紧组建以政府主要领导牵头的试点领导小组及其工作机构，并建立相应的工作机制，切实做到组织到位、人员到位、责任到位、措施到位、保障到位，确保试点工作的顺利实施。

　　第二，科学制订规划方案。目前，湖南省加快水利改革试点方案已由水利部和湖南省人民政府批复印发，江苏省无锡市和苏州市水利现代化规划大纲已通过审查，正在抓紧编制规划。各试点地区要按照已经印发的三类试点通知要求，结合本地实际，深入调研，充分协商，分别编制本地区水利现代化规划、水利改革发展试点方案和实施最严格水资源管理制度试点方案。省级试点规划和试点方案由试点地区水行政主管部门按照试点内容和进度要求组织编制，由水利部组织审查，水利部和试点地区省级人民政府联合批复。其他地区的试点规划由水利部组织审查，市人民政府批复。

　　第三，建立健全工作机制。加快水利改革发展试点涉及面广、工作量大、时效性强，必须创新工作机制，形成工作合力。要建立沟通协调机制，水利部门要主动与政府沟通、汇报，及时研究解决试点中遇到的重大问题，加强与发展改革、财政等部门的协调配合，统一步调、齐抓共管。要建立定期通报制度，加强试点工作的阶段总结，及时通报各试点地区改革进展情况。要建立督促检查机制，水利部有关司局要按照试点计划进度，开展跟踪调研和分析评估，加强督促检查和指导，及时发现问题、协调矛盾、解决困难。

　　第四，着力抓好启动实施。各地区要按照试点工作的总体要求，抓紧细化目标任务，明确责任主体，落实进度安排，开展前期工作，下拨项目资金，不失时机地做好各项试点启动工作。要正确处理全面落实水利改革发展任务与试点工作的关系，统筹兼顾，突出重点，对试点明确的重要任务要优先安排，试点确定的关键项目要优先实施，试点发现的突出问题要优先解决，力求在较短时间内取得实质性进展，提供有益的经验。

　　第五，切实强化考核评估。要研究建立科学有效的试点考核评价体系，及时跟踪评价分析水利改革发展进程和存在的突出问题。要注重总结各地的试点实践，对在试点过程中发现的好经验、好做法、好政策、好典型，本着成熟一个推广一个的原则，及时做好总结、宣传和推广。要严把考核验收关，各地在试点中必须坚持高标准、严要求，不搞花架子，不做表面文章，确保每一项试点成果都经得起历史检验。水利部将会同试点省、直辖市人民政府，根据实施方案所确定的年度目标和考核标准，开展试点工作年度考核。试点结束后，水利部和相关省、直辖市人民政府共同组织验收。

　　同志们，加快水利改革发展试点是全面贯彻落实今年中央1号文件和中央水利工作会议精神的重要举措，意义重大而深远。我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下，深入贯彻落实科学发展观，积极践行可持续发展治水思路，以高度自觉的政治责任感担当水利改革攻坚先锋，以锲而不舍的坚定决心破解水利发展难题，以严谨务实的工作作风推进水利现代化建设，抓住机遇，乘势而上，锐意进取，开拓创新，奋发有为，扎实工作，为推动水利改革发展作出新的更大贡献！