积极探索创新开发建设项目水土保持管理监理新模式

[华东院] 积极探索创新开发建设项目水土保持管理监理新模式
作者：佚名    文章来源：本站原创    更新时间：2009-11-6

中国水电顾问集团华东勘测设计研究院

华东勘测设计院生态院副院长李海林作交流发言

中国水电顾问集团华东勘测设计研究院(以下简称华东院)是中央大型企业工委和中国水电顾问集团直属的大型综合性国家甲级勘测设计单位，于1954年在上海成立，历年是全国勘测设计综合百强单位之一，2008年被ENR评为中国工程设计企业60强。

建院以来,华东院先后完成过百余项国内外水电水利工程项目的规划、勘测设计任务（包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、招标设计及技施设计工作），其中有30座水电站已建成投产，总装机容量6500MW。四十余年的努力，已使华东院在勘测、设计、科研、试验、咨询、监理、工程总承包等方面取得了领先地位。

我院于上世纪九十年代进入水土保持领域，在水利部和各级水行政主管部门的指导、关心和大力支持下，在中国水电顾问集团领导和各行业专家的帮助下，经过多年的努力，目前已持有“开发建设项目水土保持方案编制”、“水土保持监测”、“水利水电工程监理”等甲级资质证书，拥有水土保持方案编制、水土保持工程设计、水土保持监测、水土保持监理、水土保持概预算等各类持证上岗技术人员40余人，建立了一支拥有教授级高工5人、高工10人、工程师和各类技术人员20余人的水土保持专业设计队伍。形成了对开发建设项目从水土保持规划—设计—监测—监理—咨询评估全过程的服务能力，综合技术实力已跨入了国内同行业的前列。

下面以华东院目前承担的锦屏二级水电站水土保持监理、管理工作为例，并结合大型水电项目特点，就如何改进和创新大型水电项目水土保持监理、管理模式，加强现场水土保持施工管理，提高开发建设项目水土保持方案落实，防治施工中的水土流失谈几点认识和体会。

1 锦屏二级水电站工程概况

1.1 基本概况

锦屏二级水电站工程位于四川省凉山彝族自治州境内，电站的闸址位于盐源县与木里县交界的西雅砻江猫猫滩，发电厂址位于冕宁县与盐源县交界附近的东雅砻江大水沟。

电站装机容量为4800MW，多年平均发电量为243.7亿kw•h。最大闸高34m，水库正常蓄水位1646.0m，相应库容1401万m3，调节性能为日调节。

工程主要包括永久工程、临时工程、水库淹没及移民安置等项目组成，其中永久工程包括拦河闸枢纽、引水系统、厂房枢纽、永久道路及办公生活设施；临时工程包括围堰、施工支洞、施工临时设施、弃渣场和临时道路等。

工程建设区占地总面积134.28hm2，其永久占地为32.59 hm2，临时占地101.69 hm2。工程开挖土石方总量1756.19万m3，综合利用量为274.41万m3，弃渣总量1507.95万m3。

1.2 工程管理和施工特点

（1）周期长，参建单位多，管理环节纷杂

大型水电项目从三通一平至工程竣工，具有施工周期长、施工作业面广、施工交叉面多等特点，如锦屏二级水电站从2007年正式开工建设，计划2015年全部投产发电，目前正在开展工作的有4家监理单位，14家施工单位（不包括已退场的），现场管理环节纷杂。

（2）主体工程招投标阶段水保工作缺失

在主体工程招投标阶段，由于受现有管理体制制约，环保水保专业未全程参与，导致招投标文件中未对承包商在施工中及施工完成后的水土保持要求、责任进行明确，施工水土保持管理无合同依据，管理难度增大。

（3）建设单位前期专业技术人员缺乏

建设单位管理机构不健全，管理制度尚处于完善阶段，缺乏水保专业技术管理人员，无法进行水土保持专业管理。

（4）施工理念无法满足水保要求

施工中随意弃渣弃土、私采滥挖的现象；尤其是在工程前期，受施工进度、组织、管理、经济利益等方面影响，若不能有效进行实施，造成水土流失情况严重。

（5）与专管部门信息沟通

由于建设单位缺乏水土保持专业管理人员，建设单位与水行政主管部门沟通时存在专业上的误区，不能将工程水土保持工作以及存在的疑问进行详细准确的表述；同时不能将水行政主管部门的指令和要求执行到位。

1.3 工程水土流失特点

工程地处西南土石山区（土壤容许流失量为500t/km2a），受地形、地质条件和人类活动影响，水土流失程度空间差异较大，从轻度到剧烈不等。工程及周边区域现状水土流失强度以轻度～中度为主。根据华东院2004年对工程区域水土流失现状及空间分布规律的调查结果，区域土壤侵蚀类型主要以水力侵蚀和重力侵蚀为主，高海拔山区存在少量冻融侵蚀。侵蚀强度与植被覆盖度和坡度关系密切，植被覆盖度越高，侵蚀强度越低，坡度越大，侵蚀强度越高。

工程建设扰动地表面积134.28hm2，弃渣量1507.95万m3，弃渣量和扰动面积大，容易造成水土流失及其危害的环节多，加之受地形条件影响，施工条件十分有限，给过程中相关水土保持防护措施带来困难，况且施工期长，参建单位多，建设过程中水土流失有效控制工作任务重、难度大。因此，为加强工程建设过程中水土保持工作管理，建设单位委托华东院进行水土保持专项监理管理，以保证水土保持方案和水土保持措施设计的落实，实现工程水土流失防治目标。

2 锦屏水电工程水土保持监理模式

2005年6月，锦屏建设管理局正式委托华东院组建锦屏二级水电站水保管理中心和水土保持监理项目部，全面承担工程施工期水土保持专项监理、管理工作，并协助业主完成内、外部水土保持相关工作的沟通协调。

水土保持监理项目部在工程环保水保管理中心的统一协调下开展工作。依据国家相关法律法规、水利部批复的水土保持方案及措施设计、监理合同文件开展水土保持监理工作，建立完善的管理、监理制度，实行驻场监理和监理月/年报制度，通过管理、监理月例会、监理联系单、整改通知单和罚款通知单的形式完成水土保持质量、进度和投资控制等现场监理工作，按时提交监理报告和监理成果资料。

在监理组织上，以锦屏二级水电站水土保持监理项目部的形式承担水土保持专项监理，并通过与工程建设监理的专职监理工程师相协调，完成主体工程具有水土保持功能工程的监理，确保了水土保持措施的顺利实施。

在工程建设的组织保障方面，锦屏工程建立并形成了锦屏建设管理局领导下的质量安全环保部、工程技术二部、管理局办公室、水保管理中心、水保监理、工程建设监理、施工等部门和单位组成的环保水保管理网络体系，各责任部门、参建单位的水保职责落实、人员到位，监督检查和考核机制健全，使得锦屏二级水电站建设期的水保工作的全方位管理模式成效显著。

2.1 “三合一”质量管理体系落实

在工程水土保持管理、监理工作开展过程中，水保管理中心和水保监理部以华东院质量、环境和职业健康安全“三合一”管理体系和水土保持设计所设计ISO管理体系制度为依托，建立一整套适合于本工程水土保持工作特点的内部管理制度，并汇编成册人手一份，将重要的制度挂墙铭示，时刻提醒，并在日常管理、监理工作中加以严格执行，以管理中心牵头进行监督管理，监理部发挥水土保持全程监理职能，对全面落实水土保持工作，起到了良好的基础作用。

2.2 建立和完善水土保持工作制度

锦屏二级水电站水土保持监理和水保管理工作采用“一套人马、两块牌子”的模式，即由华东院组建水土保持监理部和水保管理中心。水保管理中心代表建设单位从专业管理角度对工程施工实施管理；水保监理部则依据工程施工合同、水土保持方案和相关法律法规对水土保持专项工程进行监理。此模式有效减少了信息传递环节，使水保管理中心的指令能够迅速下达，及时指出并纠正施工中存在的水土保持问题。同时水保管理中心代为行使业主管理职责，能够与各级水行政主管部门进行及时、有效沟通。

2.2.1 建立工作体系

在合同与招投标文件的框架下，满足锦屏二级水电站水土保持管理和专项监理工作要求的条件下，组成了一个涉及环境工程、水利工程、水土保持、园林绿化、建设监理等多专业的水保管理中心和水保监理项目部。

水保管理中心首先从制度上入手，狠抓工程区水土保持管理制度的建设和落实。从水土保持专业出发，联合建设单位建立健全工程水土保持监督管理体系制度，编写管理体系文件。

管理中心主要管理体系文件有：《雅砻江锦屏水电工程环保水保管理制度体系》、《雅砻江锦屏水电工程环保水保管理办法》、《雅砻江锦屏水电工程环保水保技术实施细则》、《雅砻江锦屏水电工程环保水保违规违约处罚实施细则》、《雅砻江锦屏水电工程环保水保问题落实跟踪制度》、《雅砻江锦屏水电工程环保水保工程竣工验收细则》等。管理体系文件从总领到细则以及奖罚等各个层面，明确了各参建单位应负的责任，做到责任落实、有据可循。

锦屏建设管理局质量安全环保部作为整个工程区水土保持事务的归口管理部门，设专人负责水土保持业务管理，保证了建设单位内部水土保持专业管理，专业负责制度的落实；各监理和施工单位成立水保工作部门，由专职领导主管，设立专人负责本合同段内的水土保持工作。

根据工程各标段的水土保持工程，按要求分为主体工程具有水土保持功能的工程和新增的水土保持工程，其相应水土保持监理工作亦分为两部分。其中，各标段主体工程具有水土保持功能的工程监理由相应的建设监理单位负责，水保专业监理协助；新增水土保持措施监理则由水土保持监理负责。

包含在工程各标段的水土保持工程，由其建设监理依据合同实施项目的进度、质量、投资控制，并对其负责。水保管理中心的指令以文件形式下达建设监理单位和施工单位，并抄报建设单位。建设监理单位定期、不定期按照水保中心的要求提交相关资料和报告(报表)。

通过工程水土保持监督管理体系的建立和完善，做到职责明确、责任落实。

2.2.2 建立内部管理制度

水保管理中心和水保监理部组建完成后，依据合同要求及建设单位相关管理制度规定，并按照华东院“三合一”管理体系要求，建立和完善了《锦屏二级水电站环境保护与水土保持监理项目部相关管理制度规定汇编》、《锦屏二级水电站环保水保管理办法》、《锦屏二级水电站环保水保工作手册》等内部管理章程，从制度上规范管理、监理行为，从而保证各项工作有序、有效开展。

2.3 水土保持管理工作开展

2.3.1 重视前期策划工作

水保监理项目部在接到专项监理任务后，在熟悉合同要求、工程项目概况、监理工作任务等情况后，监理项目部召开专项监理工作策划会。

策划会由监理部总监或副总监主持，各专业负责人参加，策划内容主要包括结合项目特点、环境因素，确定项目的质量/环境/职业健康安全目标和要求；结合施工要求和特点，确定主要工作内容、方法；明确资料收集整编及内部沟通安排，外部接口管理，明确人员分工等工作。

通过策划，使监理部工作人员明确具体项目的监理工作内容和方式，有针对性地开展水土保持监理工作。

2.3.2 开展水土保持宣传工作

针对工程参建单位水土保持意识不强，对水保相关法规缺乏了解的现状，管理中心利用月例会、宣传栏、水保月刊等方式进行宣传和讲解，不定期进行水保知识讲座和人员培训，力争使水土保持观念深入人心，在工作中得到体现。

2.3.3 有针对性召开专题会议

针对施工中存在的较难解决且涉及到多家施工单位的水土保持问题，管理中心通过召开水保专题会议予以解决。如工程前期由于各种原因，导致少量石渣进入雅砻江，侵占了部分江面，管理中心进场后，通过现场勘查（最重要）、走访以及查阅内业资料，掌握第一手资料，随后召开专题会议，以相关法律法规和现场实际为依据，责令责任单位按要求清理入江石渣，起到了较好的效果。

2.3.4 明确现场巡查及例会制度

依据水土保持方案并结合现场实际，按防治分区列出巡查重点清单，对于现场能够解决的问题，则立即通知监理和责任单位限期整改；对于较复杂的现场问题，则通过专题会议协调解决。会后形成会议纪要，做到有据可循。通过这种高质量和高效率的现场巡查手段，确保了各项水土保持措施真正落实。

2.3.5 建立、实施奖惩制度

水土保持管理工作采用“整改通知单—警告—罚款通知单—整改回执”的文件流转形式，对于无视整改通知单和警告的责任单位，则依据《雅砻江锦屏水电工程环保水保违规违约处罚实施细则》采取经济惩罚措施，所罚款项作为整改费用。这一措施有效扭转了整改过程中的拖拉、扯皮现象，起到了较好的警示作用。

2.3.6 建立文函往来制度

水土保持管理中心的文件按照文件资料归档管理的相关要求，建立专门的、系统的文件文号，做到了全过程文件资料归档，建立了电子文档查阅目录，使文件资料归档管理制度化、程序化、科学化。锦屏水电工程水土保持管理中心文件主要有：水土保持工作联系单、通知单、批复文件、水土保持例会会议纪要、水土保持工作月报、施工质量安全事故处理文件、有关水土保持的规定和要求、水土保持罚款通知单等。

2.3.7 积极参与专项设计文件审查

在设计文件审查阶段，对于水土保持专项设计成果，监理项目部按照现场实际，结合水土保持方案进行设计审核与交底；在施工阶段，由工程建设监理按照设计文件及合同要求对工程进行监理，水土保持监理部则从水土保持专业角度出发，按照相关要求对施工区进行监督管理，保证专项施工既符合水土保持要求，又能及时发挥其针对性和实效性。

2.3.8 参加招投标文件审查

鉴于一般土建工程招投标文件对水土保持要求模糊，锦屏工程在后续工程招投标阶段中，均要求水保管理中心介入招投标文件审查，并对文件中的水土保持要求进行细化，并明确到合同中，作为后期施工管理的依据，从而有效解决合同中水土保持要求和内容缺失的问题。

2.3.9 建立工作报告制度

在管理中心成立后，即确立了“工程水土保持工作报告报送制度”，水土保持监理项目部协助建设单位按要求向各级水行政主管部门报送相关报告，汇报工程水土保持工作开展情况，并接受水行政主管部门的监督检查和工作指导，并不断调整和改进现场水土保持监理工作。

2.3.10 完善水土保持监测管理

管理中心督促水土保持监理审核监测单位的监测报告，分析监测成果。针对监测单位提出的水土保持问题，通过水土保持管理中心进行沟通协调，落实整改相关问题；同时就存在的问题与监测单位进行沟通，确保监测过程中提出相关问题的有效解决。

3 建立水土保持管理中心效果

3.1 提高了参建单位水土保持意识

通过管理中心坚持不懈宣传水土保持工作的重要性，并在工作中积极落实，各参建单位初步建立了水土保持意识。工程施工中，能够主动对涉及水土保持的问题进行咨询，管理中心亦对此类问题进行专业解释和合规性把关，提高参建单位水土保持意识，改进水土保持施工理念。

3.2 建立专业管理队伍，提高技术管理水平

秉承水电工程“在开发中保护，在保护中开发”的水土保持理念，特组建了水土保持管理中心，建立了一支专业性强、分工明确的高素质管理队伍，科学规划，统筹布局，通过不断的学习与实践，提高了技术管理水平和现场处理问题的能力与效率。

3.3 水土保持问题及时解决

以日常巡查和突击检查相结合的方式，及时发现施工过程中存在的水土流失问题，并迅速有效的予以解决，明确任务、突出重点，将水土保持管理贯穿于整个施工过程，全面管理施工过程中的水土保持工作，有效的防治了水土流失。

3.4 水土保持责任落实

在招投标阶段，由于水土保持管理的介入，细化了合同关于水土保持责任的约束，在施工管理中做到有据可循，杜绝了水土保持管理工作的真空，真正做到“谁开发谁保护、谁造成水土流失，谁负责治理”。

3.5 信息沟通顺畅、执行到位

通过工作报告报送制度的建立，做到了积极主动与水行政主管部门沟通，同时通过水土保持管理中心，能够正确迅速地执行水行政主管部门下达的工作要求，做到信息反馈及时、有效。

4 现阶段存在的问题和对策

4.1 存在的问题

通过建设管理局和水保管理中心的努力，工程水土保持设施基本能按照水土保持方案报告书的要求落实，工程弃土弃渣按照要求堆放，并实施拦挡、排水等措施，满足绿化条件的区域均已实施植物措施，工程水土保持形象有较大的提高。但工程建设过程中仍存在一些问题：

（1） 各单位工程竣工验收后，受交接等因素的影响，后续管理存在工作脱节现象，影响了局部工区的水土保持设施的效益发挥。

（2） 各单位工程完工后，承包商未经专项验收即退场，导致现场遗留问题整改滞后，制约了工区水土保持工作的推进。

（3） 水土保持专业、专职人员配备不足。现水土保持工作由安全管理人员兼职较多，重安全轻水保现象存在。

（4）多数施工和监理单位的水土保持资料单独成册的较少，过程资料不完备；资料整理不规范，分类不标准，不闭合、不归档现象时有发生。

4.2 解决的对策

（1） 加强宣传教育、提高公众水土保持意识

管理中心和水保监理部应不断从保持生态环境建设角度，多方面、多手段宣传，以讲座、培训、宣传报刊等多种方式，对工程参建单位继续进行水土保持宣传与教育，不断提高工程参建单位的水土保持意识，把水土保持工作的理念贯彻工程建设的始终。

（2） 加强水土保持管理力度

依据管理局颁布实施的《雅砻江锦屏水电工程环保水保管理体系文件（试行）》，监理部加强工程施工合同管理和执行力度，变被动为主动，对施工过程中造成水土流失危害，并未能及时采取措施整改的单位，依据合同规定及建设单位水土保持管理办法采取经济处罚措施，直至整改措施落实到位。

（3） 加大专业配置

根据水土保持管理体系，管理中心要求各施工单位、主体工程监理单位加大人员投入，增加水土保持专业、专职管理人员，促使各项水土保持措施及时、有效的落实。

（4）加强、完善资料整理

水保监理部加强内业检查力度，建立实行“月评季考”制度，进行月度评价，季度综合考核，通过制度建立和检查监督，促使各单位资料整理规范化。

4.3 结语

为有效控制工程建设中可能造成的水土流失及其危害，锦屏建设管理局委托华东院承担锦屏二级水电站的水保管理中心和水保专项监理工作，为积极探索和建立大型水电工程水土保持监理模式奠定了基础。通过水土保持专项监理部的组建，从根本上解决了建设单位水土保持专业人员缺乏，水土保持工作不能有效开展的问题；落实了建设单位的水土保持技术支撑和现场水土保持措施实施监理职责。同时，水土保持设计的交底和现场审查，水土保持现场施工监督管理、阶段验收等也得到了落实，使水土保持设计、施工、阶段验收等各个环节制度化、系统化。成立水土保持管理中心进行专业管理的模式，现阶段在大型水电工程中已逐步开展，并在探索中不断完善，本文依据在建水电工程实际，对其优缺点进行总结分析，仅为后续大型水电工程水土保持管理、监理工作提供借鉴和参考。