成都市深化小型水利工程产权制度改革的实施意见解读

成都市深化小型水利工程产权制度改革的实施意见解读  

一、出台背景

小型水利工程点多、量大、面广，投资主体复杂、公共物品特性显著、所有权和使用权形式多样、与农民群众利益关联度高 、工程老化失修严重，存在的主要问题有产权界定不清晰、管护责任主体不明确、管护人员专业水平低、管理经费不落实、管理制度不完善、工程管护不到位，小型水利工程的功能得不到充分发挥，效益低下，影响农村经济发展。大量工程的管理体制未理顺，影响工程正常运行，甚至存在安全隐患。农村经济体制改革的深化，迫切要求深化小型水利工程管理体制改革。

为贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）和中央水利工作会议精神，进一步深化小型水利工程管理体制改革，明晰工程产权，落实管护主体和责任，水利部、财政部印发了《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管〔2013〕169号），省水利厅、省财政厅印发了《关于深化小型水利工程管理体制改革的实施意见》（川水函〔2013〕1996号）。按照市委办公厅、市政府办公厅《印发〈关于深化农村产权制度专项改革方案〉的通知》（成委办〔2014〕35号），为了在全市建立产权明晰、管护主体落实、责任追究制度完善、投融资机制健全的市场化、社会化、专业化的多类型小型水利工程管理模式，制定出台《关于深化小型水利工程产权制度改革的实施意见》。

二、成稿过程

我们在对全市小型水利工程的建设管理工作进行深入调研基础上，2014年6月12日—16日组织6个区（市）县水务局负责人参加水利部小型水利工程产权制度改革专题培训学习，通过认真思考、深入谋划，起草了《关于深化小型水利工程产权制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）。7月下旬，分别征求各区（市）县水务局修改意见，修改完善后，又征求了市统筹委、市财政局、市农委的修改意见。9月3日，建辉常委、瑞武副市长召集市级相关部门、部分区（市）县委或政府分管领导、水务局局长对《实施意见》进行专题讨论，又进行了修改完善。9月23日—26日，组织7个区（市）县水务局负责人对广元市苍溪县、南充市阆中市、巴中市南江县、平昌县等4个县的小型水利水利工程产权制度改革工作进行了考察学习。同时，又广泛收集了青岛市、重庆市、贵州省等地的小型水利工程产权制度改革文件资料。通过农田水利项目建设，推进“以建促改”工作，认真总结了金堂县、邛崃市等县市的小型水利工程产权制度改革试点工作经验。在充分吸收修改意见，认真吸取省内外改革经验，总结分析我市以建促改工作经验的基础上，进一步修改完善形成了报送市政府的《实施意见》。

三、主要内容

《实施意见》深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，核心是通过实施产权制度改革，明确工程产权，进一步落实管护责任和管护经费，提高工程效益，探索建立小型水利工程产权、水权交易流转机制。

（一）指导思想、原则和目标。

1、指导思想。按照市委确立的“改革创新、转型升级”总体战略和“四化一驱动”改革路线，紧紧围绕打造西部经济核心增长极、建设现代化国际化大都市的目标定位，先行先试、攻坚克难，进一步深化农村小型水利工程产权制度改革，在全市建立产权明晰、管护主体落实、责任追究制度完善、投融资机制健全的市场化、社会化、专业化的多类型水利工程管理模式，努力走出一条具有时代特征、体现成都特色的小型水利工程产权制度改革之路，确保工程安全运行和效益充分发挥。

2、基本原则。主要是坚持权责一致、突出重点、建管并重、因地制宜的原则。明晰小型水利工程的所有权、使用权、水资源受益权，重点解决管护主体、管护责任和管护经费等问题。完善“先改后建、以建促改”的建管机制，落实工程建设与建后管理同步推进措施。积极探索市场化、社会化、专业化的多种工程管理模式，充分发挥工程效益。

3、改革目标。2015年，基本理顺小型水利工程产权关系，建立适应我市都市现代农业发展要求的小型水利工程管理体制和良性运行机制。建立健全产权明晰、责任明确、经费保障的工程管理体制；建立市场化、社会化、专业化的多种工程管护模式，建立制度健全、管护规范的工程运行机制，建立稳定可靠、使用高效的工程管护经费保障机制，建立奖惩分明、科学考核的工程管理监督机制，探索建立水权交易流转机制。

（二）改革范围。

改革范围为县级及以下管理的小型水利工程，主要包括小型水库、小型水闸、小型农田水利工程及设备、小型水土保持工程、农户自建或联户建设（蓄水池、小塘堰、小水窖、小饮水工程）小型工程、村镇供水工程及设备。

（三）改革任务。

1、明晰工程产权。按照谁投资、谁所有、谁受益、谁负担的原则，在不改变工程土地用途及使用权的前提下，明确小型水利工程所有权、使用权、经营权、收益权、处置权和水权。由区（市）县水务部门经当地政府授权后，依法依规向小型水利工程的所有权者颁发产权证书。工程产权登记程序包括清理、勘界、登记、公示、审核、发证等程序。

2、落实工程管护主体和责任。工程产权所有者是工程的管护责任主体，工程运行管理者是工程管护实施主体，负责健全管护制度，落实管护责任，对涉及公共安全的工程要明确安全责任主体，建立安全责任追究制度，确保安全运行。属地政府是辖区内小型水利工程的安全责任主体。

3、落实先改后建、以建促改的建管机制。将实施产权制度改革作为新改扩建小型水利工程的立项前置条件，在立项前明晰工程产权、使用权、受益权，落实管护责任、保障经费，建立健全良性运行的工程管护体制，落实工程建设与建后运行管理同步推进措施。

4、落实工程管护经费。建立健全工程产权所有者筹集为主、政府绩效考核进行奖补为辅，工程管护经费全面落实的长效管护机制，鼓励和动员社会力量参与支持小型水利工程管护。国家所有的小型水利工程由县级人民政府负责筹集管护经费。其它各类小型水利工程，由工程产权所有者或运行管理者负责筹集管护经费，村管公益性工程管护经费应在村公资金中统筹安排。对实施产权制度改革，完成确权颁证的工程，通过管理绩效考核，市县两级财政给予适当奖补。完善“民办公助”、“一事一议”机制，引导农民群众参与小型水利工程管护。规范工程所有权、使用权变更管理，鼓励通过融资建设小型水利工程和通过小型水利工程产权抵押信贷融资，增加建设资金投入，落实管护经费。

5、创新工程管理模式。因地制宜采取专业化、社会化、市场化管理等多种管护方式。县管水利工程落实专管机构进行管理；镇（乡）管工程落实专人管理；村管工程实行村民自治管理；鼓励建立村级水务员制度；村民户办、联户或社会投资为主的工程，实行自主经营管理。健全完善基层水利服务机构，鼓励结合实际成立专业化维修养护队伍，组建农民用水合作组织，开展集约化的维修养护服务。

6、推进水权交易流转。依托成都农村产权交易所探索建立小型水利工程承包、租赁、拍卖、股份合作和委托管理等产权、水权交易流转平台，规范产权、水权交易流程，实现小型水利工程所有权、水权有效交易流转。建设征（占）用小型水利工程的赔偿所得，由产权证注明的投资人分别按照比例收回相应投资，其中政府投资部分由地方政府确定赔付受益者，农户和社会投资部分则赔付农户或投资人。

四、关于市政府法制办所提建议意见的采纳情况说明

（一）关于实施小型水利工程产权制度改革的政策依据问题。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号），中共四川省委 四川省人民政府《关于贯彻《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》的实施意见》（川委发〔2011〕1号），已分别明确规定：“深化小型水利工程产权制度改革，明确所有权和使用权，落实管护主体和责任，对公益性小型水利工程管护经费给予补助，探索社会化和专业化的多种水利工程管理模式”。市委办公厅、市政府办公厅《印发〈关于深化农村产权制度专项改革方案〉的通知》（成委办〔2014〕35号），已将小型水利工程产权制度改革作为重要改革工作任务。

（二）关于建立水权交易机制的问题。在法律方面，我国现行法律对水权的规定较少，对水权交易的规则基本上空白。虽然《水法》规定了对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度，并由国务院水行政主管部门负责全国取水许可证制度和水资源有偿使用制度的组织实施。但对取水权并没有交易安排的具体规定。水利部《关于水权转让的若干意见》（水政法〔2005〕11号）中明确水权转让指水资源使用权转让，并对水权转让的基本原则、水权转让的限制范围、水权转让的年限等作出了指导性的意见。按照改革创新要求，我们认为探索建立水权交易流转机制是合适的。

（三）关于水利工程与水资源使用权的登记问题。在《实施意见》中已明确，将小型水利工程的所有权、使用权、水资源受益权分开确权。按照“谁投资，谁所有”的原则，在不改变土地用途和所有权的前提下，明确小型水利工程所有权。小型水利工程产权所有者界定为工程管理权者，承担工程管理责任和相应义务。按照“谁投资、谁受益”和“谁受益、谁负担”的原则，小型水利工程产权所有者享有工程使用权、经营权、收益权和处置权，工程设计受益范围的农户、农村集体经济组织、用水户协会、土地流转经营者，按耕地面积和受益人口享有工程水资源受益权（即水权），承担用水受益者应尽责任和义务。

（四）关于颁发小型水利工程产权证书的法律法规依据问题。在法律法规方面，我国现行法律法规对水利工程产权证书没有明确的规定。按照中央省市有关规范性文件已有规定，市委办公厅、市政府办公厅《印发〈关于深化农村产权制度专项改革方案〉的通知》（成委办〔2014〕35号），明确：“市水务局负责牵头制定出台小型水利工程所有权登记管理办法，2014年开展登记颁证试点并实现颁证，力争2015年在全市全面推开”。水利部、财政部《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管〔2013〕169号），省水利厅、省财政厅《关于深化小型水利工程管理体制改革的实施意见》（川水函〔2013〕1996号），分别明确：“县级人民政府或其授权的部门负责工程产权界定工作，向明晰产权的工程所有者颁发产权证书，载明工程功能、管理与保护范围、产权所有者及其权利与义务、有效期等基本信息”。（成都市水务局水利水保处   付德栩）