民生至上

宜都市五眼泉乡（后改镇）以解决群众最关心、最直接、最现实的问题为基点，以便民服务为抓手，积极探索出政府职能转型新机制，强化农村公共服务的经验，为我省乡镇综合配套改革提供了很好的借鉴。

                                                  ——原湖北省委书记，省人大主任罗清泉

民生至上

                           ———宜都市五眼泉乡强化农村公共服务走笔

引 子

在中国，“社稷”一词是国家的代称。如果把这个词拆开看，“社”指土神，“稷”指谷神。土、谷相并，象征国家。由此可见，农业和农村在中国的地位是多么重要。

位于鄂西南的宜都市，早在7000多年前的氏族村落时代就已有了以谷类、渔猎为主的原始农业。进入公元二十一世纪，这里又开展了以加强农业基础、保护农民利益、维护农村稳定为目的的税费改革，掀起了继土地改革、家庭联产承包经营后的又一次改革浪潮，使这片神奇的土地再次勃发出新的生机和力量。

时光折返2001年。宜都市被国家列为农村税改试点。税费改革旨在减负，配套改革重在减人。减不了人，就减不了事；减不了事，就减不了支；减不了支，就减不了负。当年宜都市财政供养人员大大超出了财政承受能力。减人、减事、减支……全市乡村改革大刀阔斧地展开，原13个乡镇合并为10个，撤销了原乡镇设置的管理区，实行乡镇对村直接领导。乡镇所属机构由253个减少到130个。减少13所小学和1个教学点。331个村、2328个组合并为127个村、850个组。与1999年相比，村组干部由原来的3945人减少至1687人，减少村级支出647万元。乡镇行政事业单位财政供养人员由1029人减少到752人。减少教师和工勤人员303人，减少教育支出139万元。市直部门的“七站八所”均通过“以钱养事”精简消肿……

然而，事物的两面性总会带来另一些问题和现象。乡镇工作人员和村组干部均减少了三分之一。由于山大人稀，交通不便，农民到乡镇办事路远不便不说，且常常因为干部减少后应接不暇、或者外出办事人去楼空而吃闭门羹，农民跑冤枉路，事情没有办成，农活也被耽误，其心情可想而知。加之“七站八所”各自为政，农民办一个手续，往往要在几个部门之间来回穿梭，没有十天半月办不下来。“地盘大了，干部少了，办事难了”，各地乡镇综合配套改革和合村并组后普遍出现这一情况。医学手术常常遇见术后并发症现象，难道综合配套改革也应证了这一怪象？面对改革的特殊 “并发症”，宜都市的领导和基层干部们苦苦思索，试图通过创新管理方式，来消除这一特殊“病症”，切实解决农民群众办事难和农村公共服务缺乏的问题，进而维护农村社会和谐稳定。

消除“并发症”的秘方：组建便民服务中心

“便民大厅真干净，村干对面讲真情。矛盾问题天天生，大事化小在基层。点点滴滴为民想，和谐共建新农村。”五眼泉镇鸡头山村五组村民刘昌忠编的这段顺口溜，说的是村级综合便民服务室带来的新变化。

今年6月2日，弥水桥村10组村民聂道莲拿到了村代办员全权代他办理的建房手续后高兴地说，我向村便民服务室提出申请还不到3天，没多跑一步路，也没花一分钱，事情就办好了。
      农民对村级综合便民服务赞不绝口，让乡村干部们十分欣慰。群众的方便，来自便民服务中心的创建。干部们说：为了群众方便，我们麻烦一点值得的。这种主动推进政府职能改变、加强农村公共服务的便民之举，引起了各级政府组织的重视和媒体的关注。

五眼泉镇位于宜都市的西南部，地处清江与渔洋河交汇处。全镇辖11个行政村和1个居委会，66个村民小组，6448个农户，总人口21087人。版图面积105.57平方公里，山林5700公顷，耕地面积1596公顷，是一个以柑桔、茶叶、桑蚕和生猪为主导产业的乡镇。

2004年10月，五眼泉乡（后改镇）党委、政府以解决群众最关心、最直接、最现实的突出问题为突破口，在资源优化配置，创新服务机制方面迈出探索步伐。

“打破部门壁垒，建立四大中心。”乡党委书记李兴兵等班子成员的决策得到广泛响应。镇财政所与镇机关一并进行竞争上岗。整合民政、土管、城建、残联、计生、劳动、林业、社区等8个部门职能，组建了五眼泉镇便民服务中心，投资近10万元新建了办事服务大厅，部门集中办公，将与群众生产生活密切相关的8大类30余个项目全部纳入服务大厅办理。同时，将涉农政策法规、农业科技知识、党务政务信息、相关办事程序等列为咨询服务内容，录入电子显示屏和电子触摸屏进行公开。

城市化进程加快，给农村带来很多新问题。外出务工人员逐年增加，留在家中基本是一些老弱病残、妇女、小孩，给社会带来了一些不稳定的情况，老人生病、劳力缺少、邻里纠纷、老人赡养等问题十分突出，平均每年发生各种纠纷百余起，严重影响社会稳定。

“整合综治、信访、司法、工会、共青团、妇联等部门职能，组建了五眼泉镇综治信访维稳服务中心……”乡党委因时而动，以此集中处理信访接待、维稳调处、法律援助，维护企业职工、妇女儿童、老年人、残疾人、信访群众、外出务工人员的合法权益等问题，化解各类纠纷、矛盾和问题，做到“小事不出村，大事不出镇”，让外出务工的人员安心、农村社会安宁、留守人员安家。

同时，整合财政所、经管站人员，组建农村财务服务中心，规范实施农村财务双代管、集体资产管理、土地承包管理、惠农政策调查核实发放和财政与编制政务公开查询。依托农技、畜牧、水利、农机部门，组建农业服务中心，整合技术力量，更好地服务“三农”。

四大服务中心的组建，打破了部门之间“壁垒”，使条块分割的职能得到有效整合，改变过去群众不知找谁办事、按什么程序办事等问题，“只进一个门、只找一个人、只跑一次路、一次就办成”。

“延伸服务网络，实现服务全覆盖，让镇级四大中心的服务向村组纵深延伸，形成镇、村、组三级便民服务互动网络……”镇委镇政府趁势而上，又在每个村建立便民服务站、农村维权站、民主理财小组和科技服务队；在每个村民小组设便民服务代办员，并整合文化中心户、治安中心户、科技示范户、生育文明示范户等，上情下传，下情上达。全镇确定了55名村级工作人员、66名组级代办员，让农民不出村就能通过全程代办网络办想办的事，做到服务零距离、无盲区。村便民服务站人员和组级代办员，负责帮助群众全权办理相关事宜，方便群众办事，减少办事成本；村维权站和维权员承担矛盾纠纷化解、农民权益维护的职责，确保社会稳定；村民主理财小组与镇财务服务中心对接，既配合又制约，有效防止村级财务管理漏洞；遍布各村的“几户”和“土专家”，则成为推广新技术、新品种、新模式的“活教材”和除陋习、讲文明、树新风的“领跑人”。服务网络延伸到千家万户，较好地解决无人管事的状况，基本满足了人民群众对公共服务的需求。

搭起了便民服务网络，只是机构运转的起步，只有健全监督机制，规范运转程序，才能使其作用得到全面发挥。政府制定办事程序、工作规程等制度，将值班单位、联系电话等编印成册，发放到全镇6000多农户，将工作人员名单、照片等公开上墙，并设立意见箱，公布监督电话，接受群众监督。在运行过程中，实行领导带班制、首问责任制、办理回告制等三项制度，狠抓受理、承办和回复三个环节。镇便民、维权服务中心每周一由一名党委委员带班，所有职能部门集中办公，周二至周五由中心主任带班，部门轮流值班。对群众来电、来访或申请办事，硬化首问责任制，首问责任人全程负责。转办事项严格实行“交示单”、“回执单”制度。中心主任每月随机抽检回访部分代理事项，发现问题，及时纠正，确保服务到位。在受理、承办、回复环节中，属于当班部门办理的，立即受理立即办；不属当班部门办理的，交示跟踪督促办；属于手续材料不全的，告知何时如何办；属于需要上级审批的，归口代理限时办。转交事项办结后，由村组代办员直接送达。

每周一上午8时，村妇女主任刘云芹都会准时打开村便民服务室的大门，迎接前来办事的村民。她说：周一全体村干部在村服务大厅集中办公，周二至周五由一名干部轮流值班。农民需要办事，在便民服务室随时可以找到人。目前全镇村级综合便民服务室可代理办证服务、维权服务、科技服务、咨询服务4大类11个项目，包括民政、合作医疗、计划生育、林业、劳动和社会保障、国土、工商、财政、供电、公安、残疾人保障。鸡头山村总支书记袁道安说：“过去，群众见我们干部催粮催款，愁眉苦脸；现在，群众见我们干部在为他们办实事办好事，眉开眼笑。”

         健康管理体系功效显现：干部给力，群众满意，农村和谐，社会稳定

五眼泉镇有泉五眼，泉眼就在庙岗脚下镇政府一侧，传说泉水晶莹清澈，终日喷涌，经年不涸。上世纪六十年代，人们见涓涓泉水白白流淌，便修水库，蓄泉水，灌禾木。当库水成碧波荡漾之势，这五眼泉也就沉在库底，再没有谁见过她的容颜。五眼泉虽不以物的形态坦露世间，但她并没有停止生命的跳动，仍是那么鲜活，可触可觉。平日泉水让水库水沛鱼欢，干旱时节，泉水盈盈，顺着水渠、渡槽奔向四面八方，把自己的一切无偿地奉献到力所能及的地方，滋润万物，泽育百姓。五眼泉镇委镇政府在乡镇综合配套改革中，整合各部门职能，组建便民服务中心，延伸服务网络，惠及黎民百姓，也如同这泉水成库，滋润大地生命一样！

2008年8月29日，省委政研室向省委提交的《转变乡镇政府职能，强化农村公共服务》调查报告充分肯定了五眼泉乡的改革成效：

（一）提高了办事效率，方便了农民群众办事。过去，群众到村里、乡里、市里办事，往往来回多次，要跑很多冤枉路，既费时又费力，还要多花钱。群众很有意见：“东跑西跑来回跑，你批我批多头批”。五眼泉乡“四大服务中心”成立以后，农民群众办事方便了，再不需要跑冤枉路了。群众办事如果不涉及实地勘察或需要当事人到现场（如办结婚证）的项目，不论涉及那个部门，也不论手续多么复杂，只要认准“服务中心”，事情就能办成。

（二）畅通了民意诉求渠道，改善聊党群干群关系。过去，由于乡镇政府服务缺位，民意诉求渠道不畅，群众办事不便，意见很大，有的直接到省进京上访，仅2007年，全乡发生市级以上信访就有69批次，其中进京上访1次，到省上访2次，党群干群关系受到影响。随着“四大服务中心”的组建及其配套服务网络的健全，使政府和群众有聊沟通的桥梁，群众有了说事、办事的地方。现在，在五眼泉乡，群众关心的焦点、热点、和难点问题，能在第一时间内被发现，群众的呼声和需求，能在第一时间得到回应和解决，群众在家门口就能接收到较好的公共服务，群众满意度大幅度提高。

（三）支持了农业生产，促进了农民增收。农业服务中心对全乡11支村级服务队、109名服务队员实行统一管理，签订服务合同，定期组织技术培训。现在每名科技服务队员建有各类示范园5亩，网络服务20多个农户，现场培训5场次以上，为全乡每个农户培养了一名科技明白人。乡农业服务中心实施了鸡头山村水生态环境综合治理整治项目。使鸡头山村内的池、塘、沟、渠等水利设施面貌焕然一新。

（四）规范了财务管理，促进了源头防腐。过去，由于对村级财务监管不规范，服务不到位，有的“村财乡管“流于形式，造成个别村财务管理混乱。如某村干部违反财经纪律，以村名义找私人借下近百万巨额债务却不入村级财务帐，个人随意支出。事发后自杀身亡，给乡村两级留下沉重的债务包袱。乡党委、政府深刻吸取教训，规范财务服务中心建设，严格监管村级财务，扎实推进财务公开。尤其是通过公开代理事项、办理程序和收费标准，把各项事务的办理置于群众的监督之下，提高了收支透明度，杜绝了暗箱操作，避免了违规运作，防止聊“吃、拿、卡、要”现象，促进聊源头防腐工作。

（五）转变了工作作风，提高了服务能力。过去，由于乡政府存在“服务缺位”和“管理越位”现象，“不作为”现象时有发生。“四大服务中心”把乡镇政府的工作重点和乡镇干部的工作精力逐步转移到为农村经济发展创造良好环境，为农民提供更多公共服务、为农村构建和谐社会创造条件上来，这既有利于逐步建立以农村社会管理与公共服务为主要职能的精干高效的农村基层行政管理体制，又促使干部转变工作作风，使一些部门存在的“门难进、人难找、脸难看、话难听、事难办”的问题得到较好解决。

（六）整合了服务职能，协调了“条块”关系。长期以来，由于上级部门延伸机构与乡政府之间“条块分割”问题的存在，难以形成服务的合力，“四大服务中心”将职能相近的部门组织到同一中心，并按职能划分岗位、按岗位划分职责，有效地整合了服务职能。“条块关系”变融洽了，服务工作更有力了。

对此，时任湖北省委书记，省人大主任罗清泉批示：“五眼泉乡的经验为我省乡镇综合配套改革提供了很好的借鉴，可印发各地参阅。”

农民的幸福秘方：政府全心全意为人民服务

乡镇综合配套改革后，农村由此出现两个新情况：一是乡村区划变大后，政府行政成本有所降低，但群众办事要跑更远的路，花更多的时间，办事没有过去方便；二是乡村干部减少了，基层干部工作面变宽了，群众与干部见面的次数变少了，办事找人更难了，群众怨声载道。面对这些实际情况，如果政府不是从人民的根本利益出发，就会始终囿于这样一种怪圈：改革，机关干部职数减少，找不着人、办不成事；不改？机构痈肿，人浮于事，财政不堪重负。

五眼泉财政所长向家华深有体会道：这种“只进一个门、只找一个人、只跑一次路、一次就办成”，为村民提供多种代办服务的“一站式”服务让农民朋友省钱、省心、省力，而且干部的责任意识也明显增强了，办事作风好了，办事效率高了，真正把事情做到了群众的心里。良好的干群关系，促进了经济可持续发展。 2011年全镇实现农村经济总收入11.66亿元，完成固定资产投资5.5亿元，实现农民人均纯收入9548元，完成财政收入1271万元。

从近年工作实践和汇集各方面的调查情况看，五眼泉镇乡镇综合配套改革的核心体现在“标准化建设、规范化管理、人本化服务”，这副让群众幸福的秘方，为我们带来很多有益启示：

启示之一:转变乡镇政府职能，强化农村公共服务，必须转变乡镇干部的思想观念，着力建设服务型政府。乡镇工作是党和政府在农村工作的基石。乡镇政府职能发挥得好坏，直接关系到农村社会的稳定和发展。在农村各项改革不断深入的情况下，特别是农业税全面取消以后，过去乡镇“催种催收”、“征税收费”等职能随之消失。面对新形势新任务，乡镇干部干什么和怎么干，需要有一个新的定位和转型。而要定准位，转好型，首先必须更新思想观念。思想是行动的先导。只有乡镇干部观念更新、思想解放，其角色才能转换，其职能才能转变。

启示之二：转变乡镇政府职能，强化农村公共服务，必须创新服务的组织形式，着力满足农民群众的需求。随着农村税费改革和综合配套的深入推进，农村经济社会和乡镇政府工作情况已经发生了很大变化，但是，作为基层政权机构的乡镇政府，执政为民的宗旨没有改变，为民服务的职责并没有减轻。现在，农民群众盖房子要办手续、搞个体要办执照、采伐林木需要办许可手续……等等，农民群众要办的事很多很多，需要乡镇干部做的事许多许多。乡镇工作任务不是轻了，而是重了；不是少了，而是多了。乡镇政府不仅应该适应这一形势的变化，切实转变职能，把工作的重点放到为民服务上来，而且要在组织形式上进行创新，以适应农村变化了的新情况。

启示之三：转变乡镇政府职能，强化农村公共服务，必须充分调动各方面的积极性，着力整合各种服务力量。乡镇政府作为我国的基层政权组织，地位十分重要，但行政资源有限，服务手段缺乏，这就需要充分调动各方面的积极性，充分整合相关的行政资源，充分发挥村组自治组织的作用。只有这样，才能把服务工作做好。

启示之四:转变乡镇政府职能，强化农村公共服务，必须提高乡村干部的综合素质，着力增强实际工作能力。乡村干部素质的高低，直接影响农村工作质量和为民服务水平。目前，乡村干部为群众服务热情很高，干劲很足，但是与新农村建设目标相比，与建设服务型政府的要求相比，还存在一定差距。一些干部缺乏依法行政、为民服务和做群众工作的能力，一些乡镇干部有为群众办事的愿望，但对工作中出现的新情况新问题研究不够，政策把握和依法行政能力欠缺。在干部队伍结构方面，缺少懂政策、懂经济、懂服务的干部，农业型的干部多，经济型的干部少；行政管理型的干部多，技术服务的干部少，部分干部的业务水平、工作能力不适应农村发展的需要。因此，要从实际出发，从提高服务能力入手，切实加强乡村干部队伍建设，强化培训，调整结构，改进作风，提升素质，使乡村干部尽快由行政管理型向公共服务型转变，以适应强化农村公共服务的需要，适应乡镇政府职能转变的需要，适应新农村建设的需要。

启示之五：转变乡镇政府职能，强化农村公共服务，必须发展壮大农村集体经济，着力夯实服务的基础。实践证明，凡是集体经济发展好的村，服务的条件好，服务工作也做得比较到位；凡是集体经济发展差的村，服务工作就做得差一些。

等闲识得东风面，万紫千红总是春。在五眼泉改革劲风的吹拂下，宜都市123个村、21个社区全部成立了以为民代办服务为主的多功能村级综合便民服务场所，全市共有村级便民服务工作人员630名、组级代办员1170名。期间湖北省委、省政府在宜都市召开现场会议，使这一改革经验在全省推广。如今他们正满怀激情，以“上善若水，水利万物而不争”的泉水品格，在这片神奇而美丽的土地上续写民生至上的新篇章！

                                                     写于2012年6月11日