以水定城：科学发展的理性自觉

　　□本报记者 李先明 周雪濛

　　每年春节年假过后的一段时间，北京市火车站、汽车站到站的旅客都如潮水一般。这些人相当一部分是怀揣“大城市舞台大、机会多”的梦想而来，也确有不少人如愿以偿，成功留在北京工作、生活。

　　可是，你知道吗？北京市每增加一个常住人口，就意味着每天要增加约200多升的水资源消耗。最近15年，北京市平均每年新增常住人口50多万人，每年因此新增用水需求数千万立方米（因节水实际新增用水量没有这么多）。

　　水资源能否承载这样一直膨胀的人口规模和城市用水需求？

　　北京如此，中国还有400多个缺水城市，又将如何？

　　治国安邦的伟大洞察

　　北京用水大账不难算：全市用水总量三十七八亿立方米，本地年均水资源量22亿立方米，周边省份讲大局支援调入水量三四亿立方米，中水10亿立方米，其余不足主要靠超采地下水。雨水多的丰水年份好办，雨水少的枯水年份就糟糕了。

　　2014年年底南水北调工程中线通水，然而进京的10亿立方米汉江水在抵顶周边省份调水量和过去超采地下水量之后，所剩不过二三亿立方米。

　　一边是 “人增”“城长”，一边是千方百计保障用水，这个命题是否可以持续下去？

　　两年前的2月25日下午，中共中央总书记习近平来到北京市自来水集团第九水厂，边走边看，边看边问，详细了解了城市防洪排涝、南水北调水质、再生水成本、雨水利用率、地下水超采等情况。

　　“原油可以进口，世界石油资源用光后还有替代能源顶上，但水没有了，到哪儿去进口？”两周之后，习近平在中央财经领导小组第四次会议上提出了国家水安全战略构想，强调“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思想，首次明确提出城市发展要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则。

　　以水定城，就是把水资源作为前置刚性约束条件，调整发展规则，视水资源、水生态、水环境承载力，控制城市发展规模，确定空间布局，调整产业结构，以实现城市的良性运行和可持续发展。

　　以水定城思想，打破了过去把水当作可以无限索取资源的旧思维，打破了水资源必须服从于经济社会增长的旧观念，打破了人类征服自然、改造自然以无限制满足城市发展需要的旧理念，把城市发展拉回到尊重自然规律、为可持续发展理性约束的正确轨道上来了！

　　善治国者必善治水。面对我国城市经济总量占全国80%以上、人口占50%以上的国情，在推进工业化、城镇化发展的今天，以水定城，确保城市发展的水安全，正是治水兴国的关键所在。

　　洞察历史与未来的眼光，催生现实与理性的思想，指导改革与发展的方向。2015年4月，国务院印发的《水污染防治行动计划》明确提出，充分考虑水资源、水环境承载能力，以水定城，以水定地，以水定人，以水定产。2015年10月，十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展等十三个五年规划的建议》提出，实行最严格的水资源管理制度，以水定产，以水定城，建设节水型社会。

　　全国人大代表、山东省水利厅副厅长曹金萍告诉记者，坚持以水定产、以水定城，已经列入国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要草案，并得到人大代表的广泛关注和支持。可以肯定，以水定城思想必将成为全国人民推进科学发展的共同意志。

　　不可抗拒的逻辑规律

　　翻开北京30多年来的改革开放发展史，巨大成就令人欢欣鼓舞，负面成果也让人震惊：楼房越来越多，越来越高，城区从三环、四环到五环、六环，就像摊煎饼一样不断扩张；总部越来越多，门类求全求大，从政治、文化、教育中心，到医疗、科技、金融等中心，城市功能的“帽子”就像变戏法一样越来越多；人气越来越旺，从800万、1000万到1500万、2100万，人口就像潮水一样聚集激增；与此同时，人均水资源越来越少，地下水越采越深，水污染越来越重……

　　在城市建设摸索阶段，不懂得如何自我约束情有可原；面对如此清晰的“大城市病”生病之路，能否认清并恪守治水兴城的逻辑规律，那将直接影响到城镇化发展的方向和目标！

　　有一个水情必须牢记：水资源总量不足，承载力有限，这就是我国大部分城市的自然禀赋。我国是一个缺水严重的国家，人均水资源占有量2100立方米，仅为世界平均水平的28%。我国600多座城市，有400多座缺水，110座城市严重缺水，正常年份缺水500多亿立方米。

　　有一个现实必须认清：节水潜力很大，但在短时间内并非可以提供无限承载力。我国目前用水方式比较粗放，万元工业增加值用水量为世界先进水平的2~3倍；农田灌溉水利用系数0.52，远低于世界先进水平。实践证明，节水的潜力非常大，但是，这并不意味着节水可以满足城市的无限扩张。就城市节水来看，效果很好，像北京已经实现工业用水零增长，可以有效降低城市用水的增长速度，但无法满足城市用水增长需求。就农业节水来看，效果十分明显，但我们不可能短时间内把所有农田都装上节水灌溉设施，更何况这需要巨额投入……节水和限制用水需求并行不悖，破解水资源短缺难题必须两个抓手同时发力。

　　有一个逻辑必须厘清：城市用水不能长期挤占生态用水。城市往往是一个地区的政治、文化、经济、社会等方面活动的中心，城市用水需要优先保障。如果城市任性发展，水资源无法满足需求时，势必挤占生态用水和超采地下水，我国的大部分缺水城市就是这么做的。正是北京、天津等特大城市挤占生态用水和超采地下水，加剧了本就缺水的华北地区走向有河皆干、有水皆污、地面沉降的局面。随着生活水平的提高，人们对水景观、水生态、水环境的宜居要求越来越高，挤占生态用水的做法无疑就是破坏人民群众的幸福生活。

　　有一个规律必须遵循：调水不可能解决城市无限膨胀的用水需求。合理的调水是可以的，也是必要的，过去我们建设的调水工程就有很多，保证了许多大城市的合理用水需求，南水北调就是补充京津等城市用水的全世界最大的调水工程。但是任何调水工程的调水量都是有限的，一般不能超过被调河流水量的30%，否则将影响被调出水的水源地环境和生态。这也正是水利专家们精心测算的水资源科学配置课题。

　　水资源有限，这是不可抗拒的物理极限；挤占生态用水，会带来让人难以接受的生态恶化；超采地下水，地面都要沉降，后果更为严重；而调水也受到总量的限制。因此，以水定城，是尊重自然规律的理性觉醒，也是人类实现可持续发展的必然选择。

　　事实上，我们反过来看，如果不约束城市用水，那么，用10立方米水就产生7立方米的污水，我们的污水处理设施能满足要求吗？如果允许我们敞开调水，我们有这么多土地用来建设调水工程、用来容纳工程移民吗？就算我们可以无限建设污水处理设施和调水工程，本来可以通过以水定城、空间均衡而避免巨额投入、土地占用、工程移民，子孙后代会觉得我们如此任性的做法是科学发展吗？

　　恒久发展的理性约束

　　中国水科院水资源研究所所长王建华告诉记者，城市是经济社会要素的聚集区，也是耗水强度的高值区，同时还是人类活动对自然水循环干扰的密集区。城市往往是各类水问题最先暴露和最集中突出的地区，包括供水保障问题、生态环境问题、洪水和内涝问题。

　　河流水系，作为自然水的载体，有着它自身的运行规律，不会因为它在城市就改变了自然规律。中外众多城市建设发展的实践证明，符合规律运行河流水系就是造福人类的水资源、美生态、好环境，反之，就是人民群众深恶痛绝的臭水沟、污染源、“城中海”！

　　水是城市的血脉。治城之道在某种意义上说，就是要因水制宜，量水而行，树立以水定城的理念，坚持人口、经济与自然环境相均衡的原则。坚持把水资源条件当作硬约束，不因一时的经济发展而掠夺开发；坚持把河流湖泊当作洪水休养生息的调节阀，不因黄金地产而填河建房；坚持把节约用水作为开源治污的根本措施，不因水资源丰富而任性挥霍。

　　中国正在经历人类历史上最大规模的城市化进程，以水定城思想的提出，恰逢其时，十分必要，关键在于如何抓好落实。

　　2014年4月，水利部部长陈雷在党组深入学习贯彻习近平重要治水思想时强调，要坚持以水定需、量水而行、因水制宜，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，全面落实最严格水资源管理制度，使水资源、水生态、水环境承载能力切实成为经济社会发展的刚性约束。

　　同年4月，北京市委书记郭金龙组织干部学习以水定城思想时明确指出，北京水安全问题的症结是人口无序过快增长，深层次原因是功能过度集聚，我们必须拿出更大的担当精神，坚持以水定城的原则，坚定不移地推动首都人口和功能疏解。

　　令人欣喜的是，京津冀一体化战略近两年有序推进，北京正在疏解非首都核心功能，以水定城的理念正在全面贯彻执行。北京市在机构设置控制如此严格的情况下，毅然成立了拥有25人编制的水影响评价中心，对涉水项目在立项前进行“水影响评价”，不符合要求的项目一律不许上马。

　　北京市水务局局长金树东告诉记者，建设项目是否符合北京市产业政策和水资源管理要求，是否具备水源条件，是否满足供排水条件，污水是否达标排放，是否采取有效的水土保持措施，是否满足雨水利用标准，是否影响城市的防洪排涝等，都是水影响评价的重点审查内容。

　　水影响评价中心成立以来，共审批了802个市级申报项目，其中超过20%的项目未能实现一次通过，总共核减用水量1600余万立方米。腾讯北京总部大楼项目按照国家标准提出每年36万立方米的用水需求，按照更为严格的北京市地方标准，评审后被压缩至不足25万立方米。

　　与此同时，最严格的水资源管理制度在全国推行，水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”正在成为全国上下工作生活的“高压线”，全国更多的城市开始科学划定城区边界，正在量水制定“十三五”发展规划……

　　一场以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的革命悄然拉开大幕……

　　以水定人，就是以人为本；以水定城，才能兴城致远。N年过后，那些可能闯入北京寻梦的人们，也许完全可以就近找到属于自己的舞台，发展自己的事业，而且无论在哪一座城市，都是一个因水制宜、规模合理的城市，水源无虞，洪来无恙，环境优美，生态宜人。那不正是我们向往的国泰民安愿景和幸福小康生活吗？

　　来源：中国水利报 2016年3月11日