合同节水管理市场机制：创新与实践探索

□水利部综合事业局合同节水管理工作组

　　为深入贯彻落实习近平总书记提出的关于“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期水利工作方针，水利部综合事业局创造性地提出了合同节水管理市场机制，并进行了创新与实践探索。作为“节水优先”和“两手发力”的市场手段，推行“合同节水管理”列入中央“十三五”规划建议中。

　　1 背景与意义

　　●人多水少、水资源时空分布不均、水资源承载能力与生产力布局不相匹配是我国的基本水情，也是我国现代化建设进程中需要长期面对的基本国情

　　●解决中国水问题必须优先节水，同时发挥政府和市场的作用，使市场机制在水资源优化配置中释放出更大活力

　　●“十二五”期间，我国围绕“四大体系”，全过程推进节水减排，全方位提高用水效率，节水型社会建设加快步伐

　　●我国的节水工作存在节水市场不发育、节水技术和产品推广效率低、长效节水管理机制缺位、公众参与节水意识有待加强等四方面问题

　　落实节水优先、两手发力

　　人多水少、水资源时空分布不均、水资源承载能力与生产力布局不相匹配是我国的基本水情，也是我国现代化建设进程中需要长期面对的基本国情。

　　随着全球气候变化影响日益明显和工业化、城镇化进程不断加快，水资源、水安全问题已经成为可持续发展的重要制约因素。严峻的水资源形势，迫切要求我们强化节约用水，转变用水方式，从源头缓解水资源短缺压力，减少污水排放，改善水环境、水生态，促进水资源优化配置与高效利用。

　　党中央、国务院高度重视节水工作

　　党的十八大及十八届三中全会都明确要求把节约资源作为保护生态环境的根本之策，强调要推进水的循环利用，建设节水型社会。2014年3月，习近平总书记高瞻远瞩地提出了“节水优先，空间均衡，系统治理，两手发力”的治水新思路，指出解决中国水问题必须优先节水，同时发挥政府和市场的作用，使市场机制在水资源优化配置中释放出更大活力。《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号）进一步提出了节约水资源、节水技术集成推广、节水产业发展、发挥市场机制作用等方面的工作要求。

　　“十二五”期间，我国围绕健全以水资源总量控制与定额管理为核心的水资源管理体系、与水资源承载能力相适应的经济结构体系、水资源优化配置和高效利用的工程技术体系、公众自觉节水的行为规范体系等“四大体系”，全过程推进节水减排，全方位提高用水效率，节水型社会制度建设加快步伐，各行业节水工作取得了明显成效，水资源利用效率和效益显著提高。2011—2014年，全国万元GDP用水量从150立方米下降到96立方米，万元工业增加值用水量从90立方米降低到59.5立方米，农业灌溉水利用系数从0.50提高到0.53，水资源利用效率和效益明显提高。

　　节水工作面临四方面主要问题

　　长期以来，我国的节水工作主要以政府为主导，单轮驱动，市场在资源配置中的作用尚未发挥好，导致节水型社会建设总体进度与水资源和水环境形势、与经济社会发展要求都差距甚远。

　　一是节水市场不发育。没能有效调动各方积极参与节水的盈利模式及商业模式，社会资本进不来，无法形成节水的内生动力。尽管国家采取了众多的宏观调控政策，鼓励社会资金投入水利行业，但由于节水投资缺乏有效的商业模式和盈利模式，节水项目投资回报达不到社会平均投资回报率，无法吸引更多的社会投资，社会反应冷淡，市场力量推动节水减排的基础性作用未得到充分发挥。

　　二是节水技术和产品推广效率低。社会上绝大多数节水企业只拥有一项或某一方面的专有节水技术，节水技术过于分散，无法满足节水技术改造综合性、系统性的要求，致使大量先进适用的节水技术推广不出去。目前，行业节水技术体系尚待完善，节水设备工艺较为落后，市场上节水产品和设施质量良莠不齐，非节水型产品仍大量使用。节水设备和产品研发工作进展滞后，先进适用节水技术和产品推广应用缺乏技术集成与推广的平台，节水改造的系统性要求与节水技术产品、节水工艺的高度分散性之间的矛盾仍然无法解决。

　　三是长效节水管理机制缺位。多年来，国家投入大量资金用于节水载体示范工程建设，但节水技术改造后的长效节水管理机制却始终不落地。现有节水政策执行不到位，力度较小，节水激励机制尚未建立健全，用水单位因节水改造资金难落实、价格倒逼机制未形成、监管机制没到位等原因节水积极性不高，节水内生动力不足，生产企业和消费群体的积极性难以调动。

　　四是公众参与节水意识有待加强。节水型社会建设宣传教育活动基本只是依靠政府机构组织和推动，宣传形式以灌输式宣传为主，公众主动参与不足。据有关民意调查显示，社会公众多数表示愿意节水，节约用水具有较好的群众基础，节水意愿较强，但实际社会活动中水浪费现象屡见不鲜，节水意愿尚未转化为行为准则，形成节水自觉。特别是在丰水地区，长久以来形成根深蒂固的用水习惯和思维方式，通过短期的宣传教育很难改变。

　　2 理论创新与模式设计

　　●合同节水管理理论研究—实地调研—广泛征求意见—模式论证

　　●在充分考虑节水工作特点和深入调查研究论证的基础上，水利部综合事业局创造性地提出了合同节水管理市场机制

　　逐步推进研究工作

　　2014年4月，围绕运用市场机制解决节水市场不发育、节水技术难推广、节水管理长效机制不落地等问题，水利部综合事业局正式启动相关研究工作。

　　2014年9月，水利部综合事业局党委围绕“运用合同节水管理市场机制开展节水工作”主题，举办了专题务虚会，局党委一致认为，运用合同节水管理市场机制充分调动政府、社会、用水户、金融机构等各方面参与节水的大方向是正确的，要求举全局之力推进完善模式设计和相关理论研究工作。

　　2014年10月，为了解市场反应，增加决策的科学性，水利部综合事业局分三批共邀请国内40余家拥有先进适用节水治污技术的科研企业及各领域生产节水设备的龙头企业负责人来局座谈，共同探讨开展合同节水管理的可行性，得到积极响应。

　　2014年11月，为进一步摸清节水市场现状，获取第一手资料，加快推进节水型社会建设，水利部综合事业局成立专题调研组，分别对广东、福建等地运用市场机制自主开展的节水改造项目进行了实地调研，开展了广泛调研和深入研究，形成《贯彻落实“节水优先”、“两手发力”新时期治水思路专题报告》。

　　2015年5月，为充分学习借鉴澳大利亚、新加坡在运用市场机制开展节水管理方面的成功经验，水利部综合事业局合同节水管理与海水淡化技术交流团访问了澳大利亚水务集团、墨尔本市政府、墨尔本皇家理工大学、澳大利亚环境部、新加坡公用事业局以及大泉海水淡化厂等，重点交流探讨了澳大利亚政府在合同节水管理方面的政策及管理机制，以及新加坡政府在发展海水淡化方面的政策机制，形成《澳大利亚、新加坡运用市场机制开展节水的调研报告》等成果。

　　创造性提出节水服务模式

　　在充分考虑节水工作特点和深入调查研究论证的基础上，水利部综合事业局创造性地提出了合同节水管理这一新型市场化的节水服务模式。合同节水管理模式是指节水服务企业通过合同管理的方式，集成运用先进适用的节水技术和产品，对用水单位指定项目进行节水技术改造，建立长效节水管理机制，以分享节水效益收回投资收益的新型市场化节水服务模式。该模式主要适用于工业企业、生活服务业以及公共建筑物等用水单位的节水技术改造，同时可适用于水环境治理、水生态修复和高效农业灌溉。

　　合同节水管理实施路径主要包含募集社会资本、集成先进技术、投入节水改造、收回治理成本、分享节水效益、长效运行管理等步骤，其内涵就是先期投入资本进行节水改造，用获得的节水效益支付节水改造成本，建立节水管理机制，分享节水效益、实现多方共赢的节水投资模式。

　　3 实践与探索

　　●“一体两翼”构想：实施合同节水管理的企业主体+集成推广节水技术的“技术池”+社会资本的“资金池”

　　●在水利部党组的关心支持下，率先在严重缺水的京津冀地区进行试点示范

　　●合同节水管理模式具有强大的生命力；推行合同节水管理市场机制，需解决好三方面问题

　　实施要素构建

　　为使合同节水管理市场机制这一新型节水模式能够付诸实践，水利部综合事业局按照“一体两翼”构想，强力推进合同节水管理实施要素的构建。

　　一是搭建实施合同节水管理的企业主体。由水利部综合事业局所属北京国泰新华实业有限责任公司联合京、津、冀等省市水利（水务）投资集团和17家拥有核心节水技术的企业，共同出资1亿元注册成立了北京国泰节水发展股份有限公司（以下简称“国泰节水公司”）。国泰节水公司以推广和发展合同节水管理服务为主业，为国内第一家专业从事合同节水管理的节水服务公司。

　　二是搭建集成推广节水技术的“技术池”。节水技术集成推广应用是实施合同节水管理的技术支撑与核心内容。水利部综合事业局以水利部科技推广中心和国泰节水技术公司近年来集聚的节水、水污染治理、水环境修复等技术为基础，由国泰节水公司牵头单位成立了中国水利企业协会合同节水管理专业委员会。初步形成了以现有的成熟技术、核心技术企业、相关设计院所的“技术池”。

　　三是搭建社会资本的“资金池”。针对合同节水管理项目先期投入大、回收周期长的特点，着眼于募集社会资本，系统设计了以“合同节水管理+节水基金+产业投资人+银行贷款+节水技术企业”的融资模式。同时，针对解决合同节水管理项目的一揽子贷款资金需求问题，水利部综合事业局与中国民生银行总行签订了战略协议书，全力支持合同节水管理项目。

　　实施试点验证

　　一种新的节水服务模式，创新体现在哪里？没有实践验证，就没有信服力。在水利部党组的关心支持下，水利部综合事业局率先在严重缺水的京津冀地区搞试点示范。

　　2015年2月12日，水利部综合事业局在京召开合同节水管理启动会。天津市水务局局长朱芳清、河北省水利厅厅长苏银增、北京市水务局副局长刘斌、北京水务投资中心总经理毕小刚参加会议。水利部综合事业局与京、津、冀水利（水务）厅（局）领导正式签署了1+3合同节水管理意向书，与会各方一致商定选择在公共机构、高耗水行业和水生态治理领域进行试点，标志着京、津、冀合同节水管理工作正式启动。

　　①公共机构类试点项目。选定河北工程大学主校区与该校中华南校区作为公共机构领域的首个节水技术改造试点项目，两校区注册学生和教职工3.79万人。改造前年均用水量305万立方米，年用水费约1067万元（按2015年5月起实施的新水价3.98元/吨计算，为1213万元），人均用水量约80立方米/年。

　　试点项目采用合同节水管理的节水效益分享模式。项目总投资958万元，合同有效期6年，项目寿命期15年，合同有效期内预计节水650万立方米，节约水费2544万元。包括项目有效期，本次节水技术改造预计可节水1625万立方米，节约水费6467万元。国泰节水公司集成运用了16项节水技术，历时100天，完成了包括洁具改造、地下管网改造、用水监管平台建设等内容的节水技术改造任务，并建立了节水管理长效机制。截至目前，项目已经运行8个月，累计节水93.6万立方米，节约水费305万元，平均节水率为47.4%。

　　②高耗水服务行业类试点项目。选定北京某高尔夫球场作为高耗水服务行业的首个试点项目。球场位于北京市通州区内，共27洞，试点项目选择18洞标准球场进行节水改造。该球场主要水源为地下水。2014年5月1日起北京市对高尔夫球场实施特殊行业水价政策后，倒逼其进行节水改造。

　　该试点项目采用合同节水管理的节水效益固定分享模式。项目总投资1200万元，合同有效期5年，合同期内预计节水100万立方米，按现行水价计算，可节约水费1.6亿元。国泰节水公司集成运用了11项节水技术，全面完成了球场灌溉系统改造、中水回用和水质提升工程，目前正在调试阶段。试点建成运行后，球场灌溉系统每平方米草坪灌溉定额将由1立方米降到国家标准的0.58立方米以下（达到美国等发达国家的高尔夫灌溉水平），球场年灌溉用水量将降到国家规定的节水标准以下，年节水量15万立方米，年节约水费2400万元。使用经深度处理的中水水源将是彻底改变高尔夫球场采用地下水的有效途径。该项目每年还将减少开采地下水45万立方米。

　　③水生态治理类试点项目。选定天津护仓河作为运用合同节水管理模式实施水污染治理的首个试点项目。护仓河全长5.43公里，是天津市一条重要景观、排沥河道。其沿线口门存在汛期雨污合流水排入河道现象，部分河段不能实现水体循环流动，水生态系统脆弱，由于护仓河水体富营养化的逐年积累，河道内连年出现蓝藻水华，严重时呈现“绿油漆”现象，严重影响城市景观环境。

　　该项目采用合同节水管理的节水（生态）效益支付与政府购买服务相结合的模式。项目总费用1543万元（含节水公司收益），治理及维护期4年，合同期内预计年可节约生态用水216万立方米，年综合经济效益超过600万元。同时可保证在合同期内该水系水质达到Ⅴ类水体标准。国泰节水公司集成运用4项先进的水环境修复与治理技术，对护仓河实施集底泥污染治理、水质提升、水生态修复、应急处理和水环境维护服务于一体的综合治理与管护服务。目前该试点项目已经完成技术、经济方案制定和公开招标，正式进入实施治理阶段。预计治理完成后，不仅将可以保持护仓河的基本功能，减少“引清冲污”水量消耗，而且将大幅度提升水质和改善生态环境，为我国开展水环境、水生态治理提供示范。

　　试点启示与问题

　　试点实践表明，合同节水管理模式具有强大的生命力。推行合同节水管理，有利于集成推广应用先进适用的节水技术产品，提高用水效率，降低污水排放量，改善生态环境；有利于最大限度地吸引社会资本积极投入节水事业，促进节水服务产业的发展；有利于提升用水保障能力，降低用水治污成本，建立长效运行管理机制；有利于促进转变用水方式，推动产业升级和发展方式转变。

　　通过试点也发现，推行合同节水管理市场机制，仍然存在一些突出问题亟待解决。一是水价调整不到位，计量与考核等倒逼机制尚未形成，节水市场不发育，用水户节水积极性不高；二是鼓励扶持政策不到位，节水服务公司盈利偏低，效益回收慢，融资困难，限制了节水服务产业的发展；三是试点项目偏少，节水服务业的产业体系不健全，影响力和辐射带动作用尚未发挥。

　　4希望与未来

　　●实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会

　　●提出《推行合同节水管理主要任务》，起草《关于推行合同节水管理 促进节水服务产业发展的意见》，启动合同节水管理技术标准的制定，开展试点推广工作

　　●合同节水管理市场机制必将成为推进节水型社会建设和水生态文明建设的主要方式，吸引更多的社会资本参与到节水事业中来

　　中央号召指引方向

　　党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确指出：“实行最严格的水资源管理制度，以水定产，以水定城，建设节水型社会。”“建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，创新有偿使用、预算管理、投融资机制，培育和发展交易市场。推行合同能源管理和合同节水管理。”

　　水利部党组书记、部长陈雷在人民出版社出版的《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉辅导读本》中发表的《实行最严格的水资源管理制度》署名文章中指出：实行最严格的水资源管理制度，必须全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实新时期水利工作方针，坚持绿色发展理念，树立底线思维，以水资源节约、保护和配置为重点，加强用水需求管理，以水定产，以水定城，建设节水型社会，促进水资源节约集约循环利用，保障经济社会可持续发展。要推行合同节水管理，培育一批专业化节水管理服务企业，推动企业与用户以契约形式约定节水、治污、非常规水源利用等目标，并向用户提供节水技术改造、节水产品和项目融资、运营管理维护等专业化服务，实现利益共享，促进节水减排，提高水资源利用效率和效益。

　　抓紧落实相关工作

　　按照水利部党组的总体部署，水利部综合事业局认真落实党的十八届五中全会提出的“推行合同节水管理”工作要求，正在紧锣密鼓地推进和落实相关工作。

　　一是研究提出《推行合同节水管理主要任务》，进一步明确推行合同节水管理的工作目标、主要任务和保障措施等。

　　二是开展合同节水管理产业政策研究工作。受国家发展改革委资源节约和环境保护司委托，水利部综合事业局正在组织实施“合同节水管理及推行机制研究”相关工作。

　　三是启动合同节水管理技术标准的制定工作。结合推行合同节水管理工作的技术规范需求，在国家标准委和标准化研究院的指导下，正式启动《合同节水管理技术通则》《节水计算通则》《节水评估技术通则》等国家标准的研究制定工作，为开展合同节水管理、节水计算、节水评估提供主要技术依据。

　　四是开展试点推广工作。联合河北省水利厅共同组织召开了河北工程大学合同节水管理试点现场会，联合黑龙江省水利厅共同组织召开黑龙江省合同节水管理推进会，联合长春市水利局共同召开了合同节水管理推介会。稳妥扩大在不同地区、不同行业、不同领域尤其是在水污染治理、水环境治理、水生态修复和高效农业领域的合同节水管理试点工作。发挥辐射带动作用，推动构建省级节水服务实施主体和支撑平台的建设。

　　节水之路越走越宽

　　只要方向正确，每迈出一步就是胜利！

　　在党中央、国务院的号召和指引下，在水利部党组的坚强领导下，水利部综合事业局将以中央新时期治水方针为指导，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，以节水减排、提高用水效率和效益为核心，坚持政策引领、市场导向、企业为主的发展思路，以制度建设、平台建设、试点建设为重点，加强政策引导，营造发展环境、激发市场活力，促进节水服务产业发展。

　　相信在不远的将来，合同节水管理市场机制必将成为实施节水改造、建设节水型单位的主要方式，吸引更大的社会资本参与到节水事业中来，一大批先进适用的节水技术、工艺、装备和产品将得到推广应用，在提高用水效率、减少污水排放、改善生态环境的康庄大道上越走越宽、越走越快，为加快建设资源节约型、环境友好型社会提供有力支撑，为全面建成小康社会做出更多贡献！

   来源：中国水利报 2015年12月1日