别让农田水利干涸在最后一公里

别让农田水利干涸在最后一公里

最近媒体报出，河南省唐河县2012年度小型农田水利工程，中央、省配套资金1600万元，工期120天，然而截至目前这项工程仍未能投入使用，一些设施损毁严重，导致2014年度大旱时，部分庄家绝收。

2014年，在打通农田水利“最后一公里”的攻势下，全国各地兴修设施的热情高涨。不过，产权主体、权责界定不清晰，长期成为农田水利干涸在“最后一公里”的重要原因。近日，记者跟随水利部组织的中央媒体采访团考察了贵州、安徽两省在小型水利工程产权制度改革方面的具体工作。

　　——新闻缘起——

　　形同虚设 水利设施遭遇没人管

山清水秀的贵州省并不是缺水的省份，然而贵州省遵义市凤冈县河坝村的村民胡玉泉告诉科技日报记者，早些年，国家投资给他们修建了一套完整的供水设施，由于产权不明、管理混乱，导致这些水利设施形同虚设。“建好的设施没人管，这个问题在丰水年份体现不出，但每逢缺水的年份，大家用水就会遇到困难。”

在我国，目前已建成的各类小型水库超过2000万处。长期以来，大量小型水利工程存在产权不明晰、管理主体缺位、责任不落实、经费无着落、工程老化失修等问题，严重影响了工程安全运行和效益的充分发挥。

据水利部的专家介绍，我国水利设施薄弱、水资源短缺，水价还没有充分发挥在水资源节约保护中的杠杆作用。虽然这几年对农田水利的投资提速，但是农田水利“最后一公里”的问题，许多地方一直没有解决好。另外，农村水利项目“重建轻管”现象也制约着农业生产的发展。

针对这些问题，2014年初，水利部印发了《水利部关于深化水利改革的指导意见》（简称《指导意见》）。《指导意见》在水利投入稳定增长机制、建立水权制度和水价机制等10个方面提出了改革举措。其中，小型水利工程产权制度改革是全面深化水利改革的一项重要任务，也是关于农村产权制度改革的一项重要内容。

水利部部长陈雷曾表示，在深化水利改革方面，将稳定并增加公共财政投入，落实水利金融支持相关政策，鼓励和吸引社会资本投入水利建设；进一步推进简政放权，创新水利公共服务提供方式，推进流域综合管理和城乡水务一体化管理；在水权制度建设和水价改革方面，构建水权交易制度，建立反映水资源稀缺程度和供水成本的价格机制。

——核心关注——

明晰权属 创新“三权”剥离

　　位于凤冈进化镇临江村的九龙水库，是一个小型水库。通过国家小型水利工程产权制度改革相关政策，将其产权明确给村委会。在听说村委会拥有自主权后，当地镇上的一家生态农业公司主动找上门，与村委会商洽，希望可以将九龙水库承包给他们经营管理。

　　在取得村委会的一致通过后，九龙水库明晰了产权，采取第三方承包经营的管理方式。承包水库的九龙生态农业开发有限责任公司每年上缴承包费到村集体。同时还加强对九龙水库的打造，提升其旅游观光价值。在原本贫瘠的水库下游田地，与涉及到土地流转的33户群众协商，由九龙公司出资将山地修建成山塘，可蓄水10万立方米，灌溉农田200余亩。

　　在投资修建水利设施的过程中，凤冈县所尝试的创新形式便是将山塘产权归群众集体所有，将山塘作价入股九龙公司，群众占25%的股份，山塘由九龙公司负责经营管理，年终分红给33家农户。由于开发的山塘主要用于观光生态，土地流转的农户可以优先在九龙公司中工作，一方面带动了当地群众就业，另一方面也盘活了小型水利工程的资产价值。

　　记者在九龙生态农业开发有限责任公司看到了水利工程所有权证、土地使用权证、水权证等三证。让工程所有权作为“财产权”彻底分离出来，明晰所有者主体，工程所依附的集体土地，通过土地使用权的承包经营、流转使用来解决所有者与承包者间的产权问题及责任问题；作为工程效益主体的水资源，则通过有偿使用或“协商”获得水权，有效破解了小型水利工程特别是小山塘、小水库产权难以明晰的难题。

　　眼下，农田水利的产权改革已上升为国家层面的议题。在2014年9月，水利部、发改委、农业部联合下发《关于鼓励和支持农民用水合作组织创新发展的指导意见》，以及多部委联合启动农田水利设施产权制度改革试点工作之后，记者在走访安徽、贵州两省发现，很多农田水利建设项目中，均将“明晰产权、明确权责”写入项目实施计划。

　　管护分离 尝试招标养护

　　在实行家庭联产承包制之前，农村水利工程建设主要依靠村集体，当时的农田水利建设取得了不错的成效。然而近30年来，由于农村集体力量小，没有经费和主动性去建设，不少地方的农田水利设施建设停滞不前，甚至出现了倒退。

　　“一条农渠会经过很多农户和农田，产权难以界定，谁来投资、谁来管护都无法落实。”安徽省广德县水务局副局长彭常胜告诉记者，造成这一问题的关键。

　　原因是收益主体、责任主体不明确，应当创造新型农业经营主体的积极性，在建设小型农田水利工程时，这些新型主体自身有需要，也有经济实力和管理能力，由他们牵头建设并享受国家补贴。

　　广德县的野冲水库，一泓清澈的碧水依偎着干净坚固的坝体，周围绿植环绕。记者了解到，广德县乡镇是通过招标的方式选择水利工程养护公司承担水库维修养护工作的。彭常胜告诉记者，这也是全国第一个尝试实施水利设施招投标养护的工程。

　　在安徽，即将开始的农田水利建设将按照明确事权、改革产权、多元投入、建管结合的原则，探索小型水利工程所有权、使用权交易平台试点建设。安徽水利厅副厅长张肖介绍，安徽省对建成后的小型水利工程，坚持“谁投资、谁所有、谁管理、谁受益”的原则，积极开展小型水利工程管护制度改革，做到了明晰产权归属、管护主体、管护内容、管护标准。今后在产权主体真正到位的基础上，将进一步采取多种形式，搞活经营权，提高管护效率。

　　——专家观点——

　　转变模式 用“活”水利设施

　　我国农田水利建设历史欠账多、薄弱环节多、积累矛盾多，农业抗御自然灾害能力较低，农田水利严重滞后且建设标准较低，配套不全、老化失修严重、设施不足等问题十分突出。同时，农村经济社会结构的深刻变化，给农田水利基础建设和管护带来了新的困难和问题。

　　对此，武汉大学经济与管理学院教授李雪松就曾指出，明确农民、农民合作组织和村集体组织作为小型农田水利项目建设和管护的主体单位是水利制度改革的重要一环。应改变传统的“集体所有、集体收益、集体出资”管护模式，根据农田水利设施的规模、投资来源、现状和效益等情况，在做好资产评估的基础上，按照公开、公正、公平的原则，按照受益对象和范围，将财政投资形成的资产转为集体股权，或者量化为受益农户的股份。按照“谁受益、谁负责”的原则，通过分摊、公约或竞拍等方式将管护责任分解落实到项目受益村民、农民专业合作组织或承包经营单位。

　　除了由政府主导的管护模式外，李雪松认为，因地制宜，分类指导，培育多种形式的新型管护模式也是可以尝试的。比如经营承包模式，以“承包确权”为核心，将小型农田水利设施的经营权承包到农户；村民“自选、自建、自管、自用”模式，由村集体申报农田水利项目，并选举项目建设理事会负责组织施工、材料采购、设备租赁和财务管理；用水户协会管护模式，成立农民用水协会，通过征收水费，组织管护农田水利设施；专业化管护队伍模式，水管单位推行管养分离，组成专业养护队；委托企业管护模式，涉农企业签订流转土地范围内小农水工程托管协议，在产权归集体的基础上管护流转土地范围内农田水利设施；合作社模式，建立水利专业合作社，服务农田水利建设和管护。

就像采访中基层水务干部所说，“没有一个中药方子包治百病”，我国水利设施制度建设要在积极的探索中不断前进发展，把水用活、用好才是最根本目的。

——科技日报记者 王 怡