从“奥的斯电梯事件”看《特种设备安全法》立法

【内容摘要】：奥的斯电梯事故频发，激起人们对电梯安全问题的反思，也引发了对我国现行特种设备法律法规的思考。笔者将根据对国内外特种设备法律的研究，从国外特种设备立法情况和我国特种设备现有法律法规的缺陷与不足等角度阐述我国进行《特种设备安全法》立法的必要性，并结合自身经办案件的体会，对我国进行特种设备立法提出几点建议。

关键词：奥的斯 特种设备 立法 必要性

2011年7月5日，北京地铁奥的斯扶梯发生了1人死亡30多人受伤的特大安全事故。自去年12月深圳地铁奥的斯电梯发生安全事故至今，奥迪斯电梯事故频发，从北京地铁到东莞的写字楼，从上海商厦到广州塔，奥的斯电梯“制造”的一系列问题不断刺激着人们的神经。这些事故的发生不仅在一定程度上反映了电梯安全运营方面缺乏清晰的责任落实，暴露出我国特种设备标准过低问题，还揭示了特种设备日常运营管理和维保服务市场监察措施缺失，凸显了我国特种设备安全法律法规的不健全。

特种设备是指涉及群众生命安全，危险性较大的锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施等在生产和生活中广泛使用的具有潜在危险的设备。它是国民经济和人民群众物质生活的重要基础设施，如果对特种设备使用管理不善，容易引发公共安全事故，给人民生命财产安全和社会经济发展造成损失。据调查，我国特种设备数量近几年来大幅增加，全国每年增幅达到8％左右，由此带来的特种设备安全事故也呈上升趋势。

笔者曾代理一起某电梯公司与某房地产开发公司的电梯买卖合同及维保合同纠纷案，纠纷产生的主因就是：某电梯公司销售给某房地产开发公司的奥的斯品牌电梯在安装使用后发生故障，居民以此为由不向房地产开发公司缴纳物业费用……引发居民和某房地产开发公司的集体诉讼纠纷，导致房地产开发公司拖欠某电梯公司的尾款（在交付电梯一年内作为质量保证金）不付。某电梯公司诉至法院，某房地产开发公司以电梯质量缺陷和存在延迟安装为由提起反诉。笔者在办理案件时发现，我国特种设备使用检测标准不仅与国外的标准有着明显差距，特种设备制造单位、维保单位与使用单位责任范畴不清晰，我国现行特种设备安全法律规定存在明显缺陷。

下面，笔者就将从国外特种设备立法情况及我国特种设备现有法规的缺陷与不足等角度阐述我国进行《特种设备安全法》立法的必要性，并结合自身经办案件的体会，对我国进行《特种设备安全法》立法提出几点建议。

一、从国外特种设备立法情况看我国进行《特种设备安全法》立法的必要性

世界各国在特种设备安全管理方面做法不一，但法律规定较为详尽。有些国家设有专项法律，例如：德国有《设备安全法》；日本有《高压气体管理法》和《劳动安全卫生法》。一些国家虽没有国家级的法律，却在地方设有专项法律，美国虽然在联邦级别基本没有特种设备的专项法律，但在各州设有专门的法令，美国锅炉压力容器检验师协会提出的“锅炉压力容器安全法”法令尽管不是法律，却可以用于指导各州对相关法律的制定。据了解，美国50个州中的48个州有锅炉压力容器法。欧共体（European Communities）则采取颁布欧洲指令的形式，统一欧共体内部在安全、健康、环境保护等方面的要求，并要求欧共体各成员国严格履行指令。欧共体现已颁布了23个指令，其中有3个指令是关于特种设备的，即《欧共体指令94／9／EC—关于统一各成员国有关防爆电器设备的指令》、《欧共体指令95／16／EC—关于统一各成员国有关电梯的指令》、《欧共体指令97／23／EC—关于统一各成员国有关承压设备的指令》。与上述工业发达国家相比，我国特种设备安全立法的层次还不高，我国的特种设备法规体系在法律层次上还存在差距。这都决定了我国应尽快完善特种设备法律，开展我国的《特种设备安全法》立法工作。

二、从我国特种设备法律法规体系缺陷及不足看我国进行《特种设备安全法》立法的必要性

1、特种设备法律法规体系不完善

我国从1956年开始成立特种设备安全监察机构，1982年国务院颁布了《锅炉压力容器安全监察暂行办法》，2003年3月国务院以“373号令”颁布了《特种设备安全监察条例》。目前，我国对于电梯等特种设备的安全法制管理仍主要依靠《特种设备安全监察条例》及特种设备安全监督管理部门根据“产品质量法”和“安全生产法”等相关法律和国务院行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定的部门规章。这些行政法规和部门规章对改善特种设备安全状况起到了一定的作用，但难以调整特种设备安全中的各方关系和各方责任，没有明确安全监察工作法律地位，尚未解决特种设备使用安全模式等方面存在的诸多问题。

2、我国特种设备安全监察制度存在缺陷

在笔者曾代理的案件中，案涉电梯在出厂时都明确附有《安全检验合格证书》，在移交客户投入使用前附有《电扶梯用户移交报告》、《曳引式客梯验收检验（新安装）报告》、安装使用后提供《曳引式客梯定期检验报告》，但在投入使用后却频繁发生故障。虽经司法鉴定得出鉴定结论为案涉电梯其中两部整机性能不符合GB/T10058-1997标准的要求，另一部电梯的曳引机钢丝绳有两根相互咬合，不符合GB7588-2003标准中相应条款。但这个鉴定结论表明的是案涉电梯在2010年的“现有状况”，无法证明电梯在2006年交付使用时质量不合格。四年中，某房地产开发公司还更换了电梯维保单位，很多房主在装修时使用不当对电梯造成损害的因素也存在……通过办理这起案件，笔者发现：我国在特种设备安全监督检查制度上缺少明确的安全检验标准及安全监察措施，另外还存在执法不严等因素，导致在特种设备设计、生产、出品、使用环节都可能存在一定程度上降低甚至达不到真正合格标准的情形发生。事实上，我国《特种设备安全监察条例》（以下简称《条例》）的实施虽然解决了特种设备安全监察工作适应新的管理体制和经济环境问题，在明确各方法律责任上收到一定效果，但监管部门无法形成有效的监管合力，监管责任难以落到实处，安全监察的基本制度和安全监察标准并未十分明确，立法本身就存在一定缺陷。

3、部门规章和安全技术规范不健全

据笔者了解，我国除了1997年7月18日劳动部令第8号发布的《锅炉压力容器压力管道设备事故处理规定》、2000年6月15日国家质量技术监督局令第11号发布的《小型和常压热水锅炉安全监察规定》、2000年6月29日国家质量技术监督局令第13号发布的《特种设备质量监督与安全监察规定》以外，其他大多特种设备监察管理规定或办法都是以部门文件形式发出，而并未以部门规章形式予以公布，从而大大降低了监察管理的职能以及对应的执行力度。此外，我国除气瓶外其它特种设备安全技术规范及相关标准中都没有明确规定使用年限，其中电梯、起重机械、场（厂）内机动车辆、客运索道和游乐设施等特种设备安全技术规范存在较大缺口，缺少事故分析导则和安全评价方法等方面的规定，事故的统计范围、事故分类也与国际标准不一致。可见我国现行规章和安全技术规范不仅存在缺乏系统性问题，而且还暴露了可操作性不强等缺陷。

总之，我国特种设备法律法规在法的效力层级上层次还不够高，在法的内容上还未完全确立特种设备监督管理制度事故处理模式以及特种设备安全保险制度及责任追究范围，在法的体系上我国还需要在立法基础上制定完善匹配的行政规章及安全技术规范。因此，仅依据一部《条例》及其相关规章并不能建立系统完善的监管制度，无法确立必要的法律制裁措施。综上，我们有必要建立适用于我国现状的《特种设备安全法》法律体系。

三、对我国进行《特种设备安全法》立法的建议

特种设备的安全运行直接关系到我国国民经济建设、关系到人民生命财产安全、也关系到国家经济运行安全和社会稳定。为适应社会主义市场经济体制的要求，应对加入WTO后面临的新情况，加强和规范特种设备安全管理，根据《条例》规定的原则，在研究吸取工业发达国家成功做法的基础上，结合我国特种设备安全监察的实际情况，建立以法律法规为依据、以安全技术规范为主要内容、以技术标准为基础的特种设备安全监察法规标准体系是十分必要的。下面，笔者就结合自身办案经验及就现行特种设备法律法规的研究对我国进行《特种设备安全法》立法提出以下几点建议：

1、建议参考并借鉴国外特种设备法律法规内容，建立符合我国标准的《特种设备安全法》法律体系
考虑到要与国际接轨，为了适应国际大趋势，笔者认为应该积极参考、借鉴甚至吸纳国际特种设备法律法规体系，提升我国相关立法的国际层次，使之符合市场经济发展的国际形势，逐步建立或形成相对一致的特种设备法律标准体系。这样不仅提升了立法层次，也充实了我国《特种设备安全法》立法的内容。此外，还可以借鉴国外特种设备立法中的细则规定，如规定与国际统一的特种设备检测、鉴定标准，既规范了特种设备制造、安装、使用过程中的检测鉴定标准，最大限度排除安全隐患，也让监察及鉴定部门有法可依。这一点笔者之所以深有体会，是因为在笔者代理的奥的斯品牌电梯买卖及维保合同纠纷案中，案件的焦点问题之一就是质量保证期内电梯质量鉴定结果是否合格。本案中作为案件核心证据使用的《质量鉴定报告》由大连市某权威产品质量监督检验所出具，该鉴定报告的受理时间及签发日期不仅表明是在人民法院委托司法鉴定前就已做出，而且仅能证明案涉电梯在2010年的状况，无法证明质量保证期内的情况，也没有说明造成电梯质量不合格的原因。虽然最终法院采用了该鉴定结果，但反观出具《质量鉴定报告》的依据标准例如时间标准、鉴定标准、法律标准都有待规范与提升。这就要求在我国特种设备立法过程中，不仅要依次确立特种设备制造商、销售商、维保商、使用者、鉴定单位、监察单位的各方主体关系，明确我国特种设备监察部门的安全责任，更应参考国际标准，提升或改进我国对应的监察标准及鉴定标准，吸纳国际立法经验，最终建立我国的特种设备安全法律体系。

2、建议在立法时扩大特种设备安全监察范围，加大特种设备市场监察力度
继北京地铁4号线电梯事故后，上海、广州等地再次出现电梯事故。高压检查下，事故频仍。在大面积地排查电梯隐患时，据笔者了解，一条二手电梯买卖的利益链条也隐约浮现，经过改造的二手电梯，再次出现在市场中，一个潜在的安全隐患又被深深埋下。反观其他特种设备市场这种现象也屡见不鲜。所以在进行《特种设备安全法》立法过程中，我们应考虑扩大特种设备安全监察范围，增加特种设备安全监察制度内容，规范特种设备制造、改造及安装的过程及条件。以改造电梯为例，立法中应详细规定改造单位的条件、具备设备设计能力应达到标准，把必须由专业队伍进行改造作为硬性规定，同时规定改造电梯市场的监察制度及措施，加大监察部门管理力度。以此类推，还应规定监察部门对特种设备安全采取全程监控，把标准落实到产业链的每一个环节；及时对特种设备的标准进行修订，通过风险评估证明技术合格并且产品安全可靠才能投入使用。这样不仅能逐渐规范特种设备生产条件，也可以在其安装、改造过程中最大限度地排除安全隐患，减少事故的发生，体现立法的最终目的。

3、建议吸收地方立法的理论与实践，并在立法过程中听取各方意见及建议，集思广益
在2003年3月《条例》颁布实施后，我国很多地方结合地方实际制订了对应的法规、规章，其中有些法规、规章具有一定的创新性及可操作性；另外在颁布实施《条例》的过程中，地方立法实践工作总结了大量的工作成果，并暴露出了一些实施过程中所遇到的问题。因此，在进行《特种设备安全法》立法时，可充分考虑借鉴。如《北京市电梯安全监察办法》、《上海市电梯安全监察办法》、《广东省特种设备安全监察规定》以及《浙江省特种设备安全监察条例》等地方性法规、规章中均根据《中华人民共和国产品质量法》设定销售特种设备禁止性行为及相应罚责，并授权特种设备安全监察机构统一实施安全监察的模式，这些好的合理性规定在接下来进行《特种设备安全法》立法中都应该得以体现。
我们在立法过程中还可以听取各方意见，充实立法内容。我们可以在网站、报刊、杂志开设《特种设备安全法》立法建议征集专栏。例如在《中国质量报》、《特种设备公众信息网》等网站上开辟专栏，听取社会各界各方人士对进行《特种设备安全法》立法的意见或建议，更重要的是听取基层的意见，集思广益，群策群力，增加《特种设备安全法》的合理性和可操作性。对合理化建议提出者给予奖励，并由相关部门在起草《特种设备安全法》立法时参考纳用相应意见。

4、建议在对《特种设备安全法》立法基础上，修订完善《条例》内容及配套规定
由于市场经济体制转变及发展，现行《条例》已远远达不到对应的监督、监察等要求，这意味着应该尽快对《条例》内容进行全面修订，配合《特种设备安全法》使之符合市场经济体制。不仅要明确执法主体关系及各方面的责任，还要增加压力管道、电梯等特种设备的监察及有关罚则内容。另外还应对依法行政所依据的具体规章制度进行修订、完善，例如对行政执法、处罚以及行政管理性内容涉及较突出的特种设备安全监察规定、办法，均以正式文件形式予以公布。而对于目前已有的监察规定、办法，也应尽快予以完善，同时进行分类，属于正式文件如部门规章的规定、办法，应按《立法法》的有关规定予以公布。

5、建议在对《特种设备安全法》立法时规定对特种设备安全违法行为的责任追究机制
笔者在办理案件及调查取证过程中发现，很多特种设备安全事故都是由人为的违规操作造成的。比如，雇佣不合格人员从事电梯工程施工工作、司炉工无证操作等现象都无形之中增加了特种设备事故的安全隐患。在我国现行刑法中，还没有针对特种设备安全生产而设定的刑事追责条款。所以，特种安全立法不仅要完善行政法规和规章所设定的行政罚款，还应进一步增加对特种设备安全违法行为的责任追究机制，这样才能规范我国特种设备安全的监察体系，保障了特种设备在制造、使用、安装等过程中合法、正常有序的进行。
随着全国各地特种设备异常事件不断升温，各地为确保特种设备运营安全，开始了大范围的质量技术监督检查工作，并对大量存在安全隐患的电梯进行查封。笔者从大连市质监局的执法人员中了解到，部分电梯因检查不合格而被查封的原因大都是按键损坏、钢丝绳磨损严重。结合笔者经办的奥的斯电梯买卖合同和维保合同纠纷案经历，笔者发现：在特种设备使用过程中，不仅存在缺乏维护保养或维保不及时现象，而且也有不当使用等情况发生，所以在对《特种设备安全法》立法时规定使用者责任追究制度，规定相应的惩罚措施，规定特种设备安全使用知识的宣传和监管责任制度都很有必要。

参考文献：
1、赵晓光 刘兆彬 陈钢：新《特种设备安全监察条例》释义，中国法制出版社， 第1版 (2010年1月1日)
2、谢铁军：《用科学发展观促进特种设备立法工作》，中国特种设备检测研究院
3、陈钢、谢铁军、宋继红、林伟明：《国内外特种设备标准法规综论(精)》，中国标准出版社
4、管仁林：《<特种设备安全监察条例>问答》，中国民主法制出版社
5、貌信玲：《论我国特种设备法律体系的不足》，南方网
6、宋继红：《中国锅炉压力容器等特种设备法规体系现状及立法探讨》，安全管理网