关于对土地征用过程中失地农民权益保障的思考

关于对土地征用过程中失地农民权益保障的思考

在工业化过程中，尤其是在快速工业化、城市化的过程中，农民的农业土地转化为非农业用地是不可避免的。然而现在农村最尖锐的矛盾主要跟土地问题有关，百分之六十的农民上访是因为土地问题，而土地问题则集中体现在大量征地造成农民失地，这已变为当前农村经济中不容回避的一个突出问题,如何对失地农民进行权益保障就显得尤为重要。

一、我国失地农民面临的主要问题

1.1 土地农转非速度快、规模大

根据调查数据显示：上世纪90年代以来，由于工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，全国每年至少有300万农民成为失地农民，目前累计的失地农民已达4000万—5000万，已成为一个庞大的社会群体；

1.2 对失地农民补偿较低

按照全国征地补偿标准平均值计算，征用农民一亩地补偿只相当于城镇居民一年的收入，尽管有些地区经济发展较快，农民失地后得到的补偿也比较高，但仍旧有46%的农民失地后生活水平下降，部分失地农民成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，由此引发诸多社会矛盾。

1.3 失地农民的社会保障、再就业困难

农民失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。这类群体既不享有土地的保障，也不享有城市居民那样的社会保障，处于社会保障的真空地带。上世纪90年代以后，我国各地普遍采取征地时一次性支付保障金，让被征地农民自谋职业，但由于失地农民文化素质和劳动技能偏低，在就业方面明显处于劣势地位，自谋职业困难。

二、世界各国解决失地农民问题的经验及启示

在国外，由于大多数国家实行土地私有制，土地可以自由买卖，所以使用土地可以通过市场的方式来解决，并不涉及政府征用土地的问题，但处于公共利益的需要，政府也是可以征用土地的。这些国家一般都建立了比较健全的征地制度，他们实施的力度和方法不一样，但都有严格的法律和征地程序作为保障，并在民间社会机构的监督下进行。

2.1 英国将征地决定权上升至议会，实施最严格征地程序

在英国，政府及其职能部门严格依照《强制征购土地法》，而且征地必须经过议会的批准才可以进行，而确认是否适用《强制征购土地法》的程序及其严格，且法律规定只有法定机构才有强制征地权，如地方政府或政府中负责经济振兴的部门。中央政府也拥有强制征地的权力，但这种权力通常用于重大的基础设施项目，需要议会通过。被征地的土地所有者或者使用者一般都有获得赔偿的权利。但在英国征地的过程是旷日持久，效率较低。

2.2 美国政府利用市场机制收购土地，法律为其保驾护航

在美国，由于美国是典型的土地私有制国家，所以通过给予合理补偿来征用土地实际上就是购买土地，是一种市场行为，土地征用被称为“最高土地权的行使”。《美国联邦土地政策管理法》规定，政府有权通过买卖、交换、捐赠或征用的方式获得各种土地或土地权益。同时美国宪法规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用”，所以一旦征地，就意味者政府就必须对被征地人做出极大的让步。

2.3 日本以公共利益为标准，在法律规定中明确征地类型

在日本，土地征用也是有法可循。在1951年颁布的《土地收用法》中明确规定，从公共利益出发可以征用所需的土地，关于公共利益的界定又在《城市规划法》、《河川法》、《港湾法》中存在明确的界定，操作性较强。

2.4 德国严格限定土地征用主体，征地补偿标准较为灵活

在德国，为防止征地权被滥用，土地征用主体被严格限定为地方政府和依法取得公益建设的单位，而与土地使用相关的征用行为一向被认为应该公益优先，实现土地资源优化配置。在征用地补偿标准上，德国较为灵活，它以正式征用日期的交易价格为标准，由土地鉴定委员会通过调查后决定。为增加政府财政收入和防止土地投机行为，政府规定，在城市再开发中的土地收购价格中，从制定征地计划到正式实施征地期间的土地价格上涨部分归国家所有。

三、我国失地农民问题的解决思路

在我国，土地资源属于国有与集体两大类，土地征用实质是将农民的集体土地变为国有土地的一个过程。由于在现行法律规定中农民对土地并不享有完整的物权，征地机关权力范围不明确，对农民的补偿机制也不健全，长此以往，社会矛盾加重。目前，社会关注较多的是适当提高对失地农民的补偿标准，适当增强征地过程的透明性，但这并不是治本的措施，还应该考虑失地农民的长远利益，从法律法规、社会保障机制以及补偿政策等方面进行改进以保障失地农民的合法权益。

3.1  改革征地制度

划分不用类型的土地征用，缩小征用范围，允许农民的集体土地在符合国家土地总体利用规划的情况下，平等地进入市场流转。

3.2  进一步完善法律法规

要尽快制定土地征用的专门法律法规，增强对农民土地财产权利的法律保护，将集体土地变为国有土地的过程定性为一个平等的财产权利的交易过程。

3.3  建立社会保障制度

增加对失地农民的保障力度，首先要建立失地农民再就业培训机制，彻底解决失业这一横亘在农民转化为非农业人员之间的难题；其次建立社会保障制度，失地农民社会保障覆盖面较窄，保障水平与城镇居民存在较大差距，尤其在医疗与社会保险方面，应尽快建立合理的社会保障制度，从失地农民的长远利益出发，消除失地农民的后顾之忧；最后要尽快调整失地农民土地征用收益与土地出让收益、增值收益之间的利益分配比例。失地农民土地征用收益多为一次性补偿，而土地出让收益、增值收益要远远高于失地农民的土地补偿金，适当调整二者之间的分配比例，可以更好对失地农民进行权益保障。