“河长制”：一个有效而非长效的制度设置

“河长制”：一个有效而非长效的制度设置

文/中国科学院研究生院人文学院肖显静

所谓“河长制”，即由各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。这是江苏省无锡市为了治理太湖蓝藻污染，在国内首创的。之后，云南、河南、河北等地在治理水污染过程中也纷纷效仿。

“河长制”有道理吗？应该说它是一个有效的制度。赞同“河长制”的人的一般理由是：

首先，“河长制”能够对官员形成有效的压力，能够有效调动地方政府履行环境监管职责的执政能力。

其次，“河长制”可以弥补环境部门在进行水环境管理时所面临的行政权限、技术手段、人员配备等方面的不足，使得水污染的治理能够有效地贯彻下去。

再次，“河长制”让各级党政主要负责人亲自抓环保，有利于统筹协调各部门力量，运用法律、经济、技术等手段保护环境，方便各级地方领导直接进行环保决策和管理。

而且，“河长制”实施后获得的较好环保效果，似乎也印证了其合理性。

但是，细究之下，就可发现，“河长制”还是存在一系列问题的。这涉及到环保中的政府定位问题、人治和法治问题、公众参与问题等。

根据《中华人民共和国环境保护法》，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责”。

这就是说，地方各级政府在完成相应的行政职能之时，应当履行保护本辖区内环境的职责。不过，必须清楚，上述对地方政府的职责规定有其具体的内涵，它不是要让党政一把手做水污染治理的“第一行为人”——“河长”，而是让他们负总责，做“第一责任人”，关于此点，在社会治安综合治理、党风廉政建设、计划生育等方面也是如此。这样一来，我们的党政一把手本来就肩负环保职责，让他们担任“河长”实在是角色上的错位。

对于党政一把手，应该摒弃长官意识，遵守行政法规，明确政府各部门的职能，提高各级政府官员的环保意识，带领政府切实履行其监管职能。

实际上，政府的环保职能概括而言就是，对人民负责，执政为民，立党为共，代表公众的利益，对环境污染进行政府宏观干预。这种干预一是尊重媒体对企业环境行为的监督，扩大公民对环境的知情权、监督权和环境公益诉讼，提高公民的环境意识和参与能力，鼓励和规范公众参与，以维护公民的环境权；二是进行有利于环境保护的政府干预，如明确了各部门的职责，合理确定最优污染水平和排污费的收费标准，调整产业结构保护环境，促进企业节能减排走集约化生产之路，恰当定价合理使用自然资源，明晰产权以合理利用资源等。

这就决定了政府在环保中的角色定位应当是“守夜人”，这不是说政府没有环境保护的责任，对辖区内出现的环境问题不闻不问，而是应该将环保纳入各级政府，尤其是环保部门考核的范围之内，制定相关政策，加大环保投入，加强舆论监督，让环保部门独立公正地开展工作，尽量少地直接干预环保执法工作，将环保工作真正落到实处。

从目前现实情况看，我们的许多地方政府不是这样。他们仍然以GDP为唯一视界，片面追求经济增长，从辖区内的经济发展出发，置环境保护于不顾；他们将眼光聚焦在某些企业解决就业的能力上、上交利税的数量上，当企业的物质生产与环境保护发展矛盾时，往往超越政府的角色定位，站在企业一边，阻挠新闻监督，限制环保执法，压制公众参与，充当企业污染的保护伞，为企业污染“保驾护航”。

在这种情况下，即使我们的党政一把手当了“河长”，有效地治理了水污染，对于大气污染、

土壤污染、资源的滥采滥伐等，又怎么能够得到有效遏制。而且，按照“河长制”的思路，我们面临的问题很多，还要任命各级党政一把手做“林长”（保护林地）、“空长”（治理空气污染）、“矿长”（避免矿难）等，党政一把手纵有三头六臂，也难应付。

更何况，现代环境管理是法制管理，依赖制度建设及其实施的，把管理的希望放在党政一把手身上，是典型的人治，是靠不住的。依靠个人的权威、独断以及在其基础上的强有力的行政操作，可能在短期内带来暂时的效益，但是，它体现的是长官意志以及强权政治，更多的是应急之举、应付之举、应景之举，而长非久之计、治本之策，是很难带来稳定的、全面的、长期的环保效果的。关于此点，已经被过去了的历史以及现实表现所证实。

不仅如此，现代环境管理是强调分工和专业的。环保执法管理有专门的机构— —环保局。承担起环境执法的责任，对于他们来说责无旁贷。至于党政一把手所要做的就是不越位、不掣肘，放手让环保执法人员严格执法，并对执法不力的人员进行严厉问责。如此，关于“河长”之类的职位，本来就应该由环保局长担任，党政“一把手”真的没有必要去争这个职位。

当然，从目前看，环保部门的环境管理效果并不太理想，这也是一些地区实行“河长制”的原因。但是，从长远看，从行政管理的法理看，这是典型的重人治、轻法制，用多了会干扰、破坏正常的环境行政执法机制，是不可取的。更可取的应该是深入分析环保部门环境管理不佳的原因，明了我们有没有给他们独立的行政地位，有没有给他们应有的行政权限，有没有给他们先进的技术手段，有没有给他们完善的人员配备，从而能够使他们不受干涉地、有效地开展环境执法工作。这些是我们目前需要解决的大问题。只有这些问题解决了，让环保

部门彻底摆脱当地政府在资金、人事、考核等方面的控制，并赋予它法律上的强势地位，环保部门才能放开手脚，大胆执法，环境保护也才有希望。

这样考虑之后，对于污染治理问题，我们还是可以通过“非河长制”的方式解决的。不可否认，在现阶段，对于某些难以解决的重大环境问题，依靠政府乃至党政主要负责人的直接参与和领导，确实能够在短期内凝聚起最大的行政力量加以解决，但是，必须清楚，单纯依靠政府以及负责人的环境管理，更多的透露出的是一种行政依赖，是不充分的，还必须调动广大群众环保的积极性，让公众参与于环境保护的实践中，在环保领域建立并完善公益诉讼制度，设立环境公益诉讼基金，赋予检察机关、社会团体、个人代表国家和公众利益，对环境污染破坏者提起公益诉讼，以最大限度地维护公众的环境权益。只有这样，环境治理才是“法治”和“善治”，环境保护也才会获得持久的制度保证和力量支持。

总之，“河长制”作为一项暂时的治理水污染体制是可以的，但是，不可以将此视为一项可以长久贯彻的环境管理体制。可行的应该是，提高地方政府领导干部落实科学发展观的自觉性，切实将经济主体型的政府转变为服务主体型的政府，深刻反思环境管理的制度设计及执行力问题，建立长效的环境管理模式，形成全社会参与环境管理的工作合力，运用多种手段保护环境，以使环保工作常态化和长效化。