沙镇镇农田水利管理体制改革初探

张绍华  邓爱东  高立杰

张绍华，男（汉族），职称：助理工程师，工作单位：阳谷县排灌处南徐泵站，通讯地址：阳谷县寿张镇南徐泵站，邮政编码：252316，联系电话13563536808，研究方向：农田水利工程。

邓爱东，女（汉族），职称：助理工程师，工作单位：聊城市东昌府区水务局，通讯地址：聊城市东昌府区水务局，邮政编码：252000，联系电话06352997015 ，研究方向：农田水利工程。

高立杰，男（汉族），职称：工程师，工作单位：聊城市东昌府区沙镇镇水利站，通讯地址：聊城市东昌府区沙镇镇沙东村2号水利站院内，邮政编码：252031，联系电话：13563520051，研究方向为农田水利工程施工。

【摘要】近几年来，国家大力支持农村农田水利建设，不断加大对农田水利建设项目的资金投入，2011年，中央“一号文件”又以农村水利建设作为主要内容，足见党中央对农村水利建设的重视程度。时下，小农水重点县项目建设层出不穷，农田水利基本建设正开展的如火如荼。结合沙镇镇农田水利建设经验，笔者做一浅谈。

【关键词】农田水利 管理体制  改革初探

近几年来农田水利基本建设一直如火如荼的开展，小农水重点县项目建设层出不穷，国家对农田水利建设逐步加大投入力度，可见国家近年来对农田水利建设项目非常支持，2011年的中央“一号文件”也以农村水利建设为主要内容。笔者结合聊城市东昌府区沙镇镇农田水利建设的经验，针对农田水利建设的面临的挑战进行论证，并提出解决出路。

一、农田水利建设管理面临的挑战

1、沙镇镇农田水利现状

沙镇镇位于聊城市东昌府区西南部，纯属高亢区。现有119个行政村，人口8.8万人，耕地面积12.8万亩，镇域面积131.95平方公里。现有干、支、斗、农、渠道120多条，全长20.5万公里，桥、涵、闸、配套建筑物525座，机井2632眼，引黄灌溉面积达11.3万亩。农作物以小麦、玉米、棉米为主，约有7.5万亩，主要集中在沙镇镇的边缘地区，以黄灌为主；而沙镇镇中部地区主要以蔬菜为主，面积有5万亩左右，属井黄结合灌溉。沙镇镇地势西高东低，落差在3米以上。全国特大型灌区位山灌区三干渠在沙镇镇的东部穿过，沙镇镇引黄灌溉主要通过雇庄、报木堂两处扬水站提水灌溉。

2、农田水利管理的困境

2008年以前,沙镇镇的农村沟渠破损严重，有的沟渠完全变回了农田。有的村，有人把菜地的烂菜叶等垃圾在桥头自己倾倒入沟渠，使本来得不到及时治理的沟渠，堵了个严严实实，当时全镇的农村没有水利员，没人管。业内人士介绍，沟渠上最怕农民倾倒菜地的烂瓜秧，清理难度大，灌溉时水流不过去，形成卡坝，影响下游的农田灌溉。

据了解,农田水利工程存在的普遍问题是有人建、无人管、没钱养,有些农村的农田水利工程“六七十年代修、八九十年代用、现在大多不能用”。

截止到2008年沙镇共有各种小型水利工程2250处，长期以来，由于管理权责不清、主体缺位，工程老化失修、效益衰减，很多工程出现了“国家管不了，集体管不好，农民管不到”的现象，提前进入报废工程的行业，严重影响工程效益的发挥。

二、农田水利管理困境的原因分析

经过笔者调查发现，沙镇农田水利事业的发展主要集中在上世纪60－70年代，该年代建设的农田水利工程对农业经济增长有重要作用，取得了巨大的成绩，全镇建设了2000多处水利工程，并且大多数都是配套良好工程，主要原因是当时从中央到地方都非常重视农田水利建设。

20世纪60-70年代，在农闲时，大部分的农村劳动力都被动员起来搞水利工程建设，这些在农村的农田水利设施，为现在全镇的农业生产发展作出了巨大的贡献。只可惜30多年来沙镇镇一直在吃那时的老本。长期以来，全镇农田水利基础设施的维护靠的是农民义务工的形式，随着传统小农经济全面恢复，由于农民个体对农田水利基础设施的维护投入与自己的预期收入不确定性，农民在维护中存在搭便车现象和机会主义倾向明显，维护投人明显不足，降低了农田水利基础设施的可持续性，灌溉效率低下，再后来村级沟渠的治理维护就没有人来管了。

究其原因：农村义务工和劳动积累工一度在冬春农闲时节兴修水利工程、植树造林、维修乡村道路以及防汛抗洪抢险等方面发挥显著的作用，为农村建设做出了突出的贡献。长期以来，“两工”维持着缺乏投入资金的农田水利设施的维护与修建。

实行农村税费改革后，与农田水利建设有关的公积金、“劳动义务工”和“劳动积累工”被取消，使农村基础设施建设筹资筹劳失去了制度基础。农村在取消“两工”之后，虽然减了农民的负担，也是一把双刃剑，使原本就很薄弱的农村农田水利建设的投入明显不足，从这看又“增负”了。“两工”取消以后，农业基础设施建设新的投入机制一直没有建立起来。取消“两工”后，乡镇干部无权像以往那样组织农民出工，否则会因“乱摊派”受到批评。在市场经济下，即使乡镇干部“派工”，若没有合适的报酬农民是不会出工的。农业税、“三提五统”都取消了，没有其他产业的村组，其经济状况举步维艰，农村农田水利基本建设陷入“心有余而力不足”的困境，导致农村渠道等农田水利设施得不到有效维护。所以到现在许多农民村庄周边的浇灌设施就成了没娘的孩子无人管。农民没有办法，要么有的地方偷偷地还坚持“两工”，要么有点钱的或者是有点路子能够从上边要到钱的，以打井来浇灌，吃子孙的饭。

三、用水者协会给力农村水利

为了彻底改变这种状况，沙镇通过推行以农民用水合作组织为主的一系列措施，对全镇的农村小型水利工程进行了改革。

1、组建用水户协会。

根据全镇农村实际情况，与2008年6月组建了沙镇镇农民用水者协会。在成立大会上选举出会长，协会下设119个村级分会，由用水户推选村内有威望并且热衷于服务水利事业的人任分会会长。协会在东昌府区民政局注册，各村分会在镇协会备案。

2、协会采取多种形式对农村水利工程进行管理。

第一各村级用水户协会自己直接经营管理。目前沙镇镇的大多数的农村水利工程，都是这种管理方式，作为当前和今后农村水利管理制度改革的主要方式加以推广，并逐步规范用水协会自主经营管理。

第二用水户协会聘任经营管理。各村级用水协会内部找不到合适人选时，可以聘用“能人”具体负责经营管理。被聘者为用水协会“打工”，领取报酬。村级用水协会对受聘者监督，促使其真正对工程的日常经营管理负起责任，搞好服务，例如我镇的大张、李知洲等村就是这种管理模式。

第三承包经营管理。承包者必须是协会内部成员，个人或是几个人组成的小组，通过合同，由协会把工程的管理权委托给承包者，明确双方权利、责任、义务，承包者比协会聘用的管理负责人有更大的自主权，但承包不改变工程所有权属，例如黄屯、朱台等村的用水协会就是实行的此种做法。

第四租赁或者拍卖经营管理。此模式适用于经营性较强、自负盈亏的农村小型独立的水利工程。如小水库、坑塘、单村的农村饮水工程等，租赁者可以从提供服务中收取水费直接获取报酬，也可通过养鱼获利。

把协会机制引入了小型水利工程管理，对小型水利工程，实行农民用水户协会管理体制。推行有偿用水，使水利工程建设维修资金由集体投入转化为受益农户按照受益大小承担投入，充分体现“受益负担”政策，扭转长期以来农户在水利投入上均衡承担的不合理状况，促进水利建设和管理走向持续健康发展的轨道。

用水户协会作为建设主体、投入主体、所有者主体、受益主体的“业主”，取代长期以来含糊不清的“集体建设、集体所有、集体管理”的体制，形成以用水户协会为联系纽带的利益共同体。农户以资金、劳力、物资等多种形式出资（集资）投入水利工程建设维护，有效的解决了当前情况下政府直接要求农民出工、集资难等问题。

四、民生水利之花在鲁西大地绽放

沙镇农民用水者协会会长孙长久说，“以前纯粹按照行政手段管水，开机扬水的时间，水费的征收方式，工程的维修都要依靠上级命令，结果是放水时混乱无序，维修时敷衍了事，调度时互相扯皮”。

据测算2008年前，扈庄支渠理论用水量每亩是500立方米，而实际亩平均用水量达到了650平方米，水资源损失率达30%，原有的体制已经越来越不适应农村工作的需要。面对严峻的用水形势，沙镇农民用水协会，开始着手建立全新的管水、用水机制。

由于协会所辖地区处在位山引黄三干渠上游，协会成立以后加强了对渠道的管理，以签订合同的方式，从各用水协会分会中选聘了119个水管员，组成专职季节性护渠队伍，专门负责维护渠坝安全和灌溉秩序；放水方面，由协会统一调度做好放水方案，根据会员意见及时开机放水。在用水管理上，由管水代表根据远近、干旱程度对会员田块进行合理灌水；在水费收缴上，实行各村管水代表收费和协会直收到户的办法，年初预提，年终决算公示，接受会员监督。

用水者协会的工作得到了人们的认可。沙镇扈庄村村民扈广勤说：“以前总以为修水利是国家和集体的事，修好用就行了，没有想过怎样去管护好工程，结果工程效益越来越差。成立协会后，有了专门的管水组织，大家都按照章程和代表大会决定办事，办好水利成了自己分内的事情。协会改造了的渠道确实让我们受益。过去修渠，不过自家地，没积极性，现在修渠是为了灌自己家的田。劲头能不大吗？”

沙镇副镇长王玉伟说：“过去让农民交钱修渠，农民不知道钱去哪里了，积极性不高；现在协会统一管水，农民知道钱干了什么，做事就积极主动了，加上协会的代表是农民自己选出来的，用放心水交明白钱，农田水利工程维修养护的事情就好做了。”

结语：目前，沙镇农民用水者协会发展了各村级分协会119个，涉及全镇所有村庄，23540个农户，控制灌溉面积12.8万亩，全镇亩平均用水量由过去的650立方米下降到现在的450立方米，每年节约水量3840多万立方米，农民水费也由过去每亩最高70元下降到现在的30元左右，每年减少水费支出130多万元。农田水利基本建设已由季度性变为长年性，农村水利的面貌由此焕然一新。