大规模淤地坝建设对策探讨

摘要：淤地坝建设在治理黄土高原水土流失、促进西部生态恢复和区域经济发展方面发挥着重要作用。当前又面临前所未有的发展机遇。为应对大规模淤地坝建设，主要从三个方面加强和完善：一是落实以项目法人责任制为核心的“三项制度”；二是加强基层人员的培训，提高业务素质和科学管理水平；三是抓紧制定与大规模淤地坝建设相适应的相关政策和配套法规，以保证项目的顺利实施

　　关键词：黄土高原 淤地坝建设 施工队伍

　　一、淤地坝工程建设简况

　　在黄土高原多年的治理水土流失实践中，一条成功的经验是：以小流域为单元，在综合治理的基础上，加强沟道工程建设，尤其以治沟骨干工程为支撑，积极探索和开展小流域沟道坝系工程建设，全面提高治理水平。

　　治沟骨干工程，即在小流域坝系中起骨干作用的淤地坝，它是在严重水土流失区坡面治理的基础上，为加强综合治理、提高沟道抗洪能力、减少水毁灾害而在支毛沟中兴建的控制性缓洪拦泥淤地工程。工程建设项目于1985年经国家计委计土〔1985〕1225号文批复，列入基建计划，作为小型项目管理，于1986年投入试点建设。截至2000年，15年间共安排兴建骨干坝1436座（其中新建1046座，加固配套390座），1152座经验收合格交付使用。

　　二、淤地坝工程建设面临的新机遇

　　在黄土高原地区，淤地坝工程以其显著的拦蓄、淤地、增产作用深受农民群众欢迎，尤其是自80年代中期利用国家有限资金兴建骨干淤地坝工程后，提高了建设标准，规范了建设程序，又加强了科学研究，工程发挥了应有的骨干作用，巩固了众多中小型淤地坝建设成果，使治黄成效大大提高。

　　1.近期实施概况

　　近年来，随着西部大开发战略的实施，国家加快了黄土高原水土保持生态建设的步伐，投资力度增大，建设规模逐年增大。从1998年以来，每年治沟骨干工程建设数量都在100座以上。根据单坝国家补助投资分析，在单坝建设规模不变情况下，国家补助部分由“八五”期间的16.34万元增加到“九五”期间的32.38万元，翻了一番，增长幅度较大。2000年以后，又进行了重点支流项目区及示范区建设，除骨干坝建设外，还增加了中小型淤地坝建设，已安排建设1040座。

　　2.规划发展建设前景

　　2002年7月，国务院批复了《黄河近期重点治理开发规划》，确定了黄土高原水土保持生态建设的基本思路、总体布局、目标及重点措施等。2003年初，黄土高原地区淤地坝坝系建设被水利部列为年内争取启动实施的三大“亮点”工程之一。根据水利部黄河水利委员会新近组织编制的《黄河流域黄土高原地区水土保持淤地坝建设规划》，到2010年，在黄土高原地区建设淤地坝6万座（骨干坝1万座，中小坝5万座），近期至2005年建设1.84万座（骨干坝4200座，中小坝1.42万座）。

　　大规模的淤地坝建设，持续的高投入，必将给黄土高原地区水土保持生态建设事业带来巨大的发展机遇，国家对淤地坝建设等各方面的工作也将提出更新更高的要求。

　　三、抓好开局，努力工作，迎接新挑战

　　和过去相比，大规模的淤地坝建设不单单是建设任务的增加，建设环境也大不相同，国家已在基本建设项目中全面推行“三制”。依据多年来黄土高原淤地坝建设的情况来看，在建设与管理等方面确实存在一些不尽如人意的现象，应研究对策措施以满足项目建设的需要。

　　1.抓住关键，积极推行项目法人责任制

　　长期以来，黄土高原地区的水土保持工程建设资金投入的标准普遍偏低，按照工程全额需要，各级的投入比例一直是一个困扰工程建设的主要问题，加之多层次行政审批、管理，没有哪个主体对投资风险责任负责，投资控制和项目管理难度很大。尽管在目前条件下推行项目法人责任制困难还很大，但为适应大规模淤地坝建设的需要，必须转变观念，全力创造条件，推动这一核心制度的实施。淤地坝建设是以支流为骨干，以县为单位，以小流域为单元进行的，根据《中华人民共和国水土保持法》，流域机构行业主管部门和市、县级水行政主管部门可以负责组建项目法人，要按照政事或政企分开的原则，彻底摒弃过去那种政事、政企不分，各种职责集于一身的管理模式。应由组建的项目法人对淤地坝工程的建设、管理、经营负全面责任。工程参建各方必须严格按照合同从事工程建设，全面落实各自的责任与权利，加强质量管理，使淤地坝建设项目的管理逐步走上按照现代企业制度进行建设管理的轨道。

　　2.着力提高淤地坝工程建设监理水平

　　今后大规模的淤地坝建设，给水土保持行业监理带来了巨大的市场需求和发展机遇。根据目前情况，监理需要在以下方面进行完善：一是监理队伍需要扩大和加强。尤其是流域机构所属的监理单位，应利用现有的优势发展壮大，提高竞争力，满足骨干坝建设监理的需要；大量的中小型淤地坝需要地方监理队伍监理，完善和加强地方监理队伍必要而紧迫。二是根据淤地坝工程的特点加强专业人员配置。淤地坝项目不同于其他水土保持措施项目，淤地坝工程对专业的要求较强，尤其是骨干坝，不具备水工专业基础知识是很难完成工程监理任务的。三是规范淤地坝工程监理行为，提高监理质量。根据淤地坝项目面广量大、布局分散的特点，近年来采取的以巡视监理为主的方式，难以保证淤地坝建设质量的要求，影响工程建设的健康发展。因为淤地坝工程投入资金量大、工程等级高、专业技术要求严格，一旦失事后果将非常严重。必须改革原有的监理制度。

　　3.逐步探索并试行淤地坝工程招标投标制

　　近期在黄土高原淤地坝工程建设中大规模推行招标投标制的条件还不太成熟。一是过去十几年的淤地坝工程建设中投入资金低而不稳。一方面是国家补助标准低，另一方面是大多水土流失地区地方财政困难，匹配资金不到位。尽管改革开放后国力增强，近几年国家提高了建设补助标准，但与建设的实际需要还有差距，项目招标在一定程度上还缺乏资金保障。二是由于投入低而不稳，建设项目时有时无，一方面在基层县（旗）一级，形不成像样的专业化、正规化施工队伍，缺乏适应工程建设施工的建筑市场条件；另一方面，在一些大中城市虽有实力雄厚的专业化、正规化施工队伍，但淤地坝建设项目小型多样、投入资金偏少、利润低，有能力承担的施工队伍又不愿做。

　　因此，笔者认为，当前要推行工程招标投标制，应营造适当的外部条件，一方面随着国家投入力度的不断增加，在招标的建设资金方面条件会逐步具备。另一方面，在今后建设中要创造条件加强基层专业化、正规化施工队伍建设，积极引导，发展壮大招标投标建设市场，根据条件逐步实施。当前应对投资重点项目，如骨干工程积极开展试点，取得经验后，逐步推行实施。

　　4.加强专业技术培训提高管理水平

　　多年来，黄土高原地区的小型淤地坝建设由群众自发兴建，治沟骨干工程建设也一直是“僧多粥少”，除少数重点县外，大部分市县项目时有时无，加之大都是在山大沟深、地域偏远，经济相对落后的地方。许多地方技术力量薄弱、人才奇缺是一个普遍的问题，业务管理人员因项目少得不到锻炼，管理水平和业务素质低下，尤其是具备水工专业素质的技术人员、懂现代科学管理知识和政策法规的管理人员少之又少，的确难以应对大规模建设的需要。因此，重点对县级业务主管部门加强人员培训和提高，是淤地坝建设前期工作不可忽视的重要问题。

　　5.抓紧淤地坝项目相关政策和配套法规建设

　　淤地坝项目和其他基本建设项目不同，工程的建设离不开流域机构的行业管理、协调与指导；工程建成后的运行管护，离不开地方政府及其业务主管部门和当地受益群众的参与，有着项目自身的特殊性和复杂性。项目的顺利实施，需要在一定的制度安排下通过某种互动的约束机制借助各方力量来实现。如果没有地方政府制定相关政策法规优化投资和建设环境，将增加项目建设和安全运行管理中的协调任务，甚至影响淤地坝建设和效益的长久发挥。因此，各级地方政府应及时研究制定和出台淤地坝建设的有关政策和配套法规，如投资环境优化政策、淤地坝产权制度改革政策、淤地坝运行管护政策等。流域机构要制定相应的行业标准和技术规章，如淤地坝项目建设与管理实施办法、建设管理单位组织结构及内部规章制度等。在制定有关政策和相关法规时，要努力克服传统管理体制下形成的某些惯性的影响，应有一定的前瞻性和创新性，既要顾及现状又要考虑适应今后的发展。