简论三峡工程开发性移民的补偿原则

1984年，党中央、国务院决定三峡工程水库移民实行开发性移民方针。1985年至1992年三峡工程移民工作进行了8年试点，1993年开始大规模实施。至1997年10月底，在开发性移民方针指引下，一期移民搬迁安置任务顺利完成，保证了大江截流的如期实现。大规模实施5年间，三峡库区发生了翻天覆地的变化，开发性移民方针日益深人人心。实践证明，开发性移民方针是能够使水库移民“搬得出、稳得住、逐步能致富” 的方针，是“对国家负责、对移民负责、对历史负责”的方针。

　　开发性移民方针的重要原则之一，是要对水库淹没的公私财产进行补偿的原则，即开发性移民补偿原则。

　　《现代汉语辞典》中对“补偿”一词的解释是：“补偿—补足（损失）”。应当说，对三峡水库移民的补偿，符合上述解释，不但补足了受淹没的公私财产的损失，而且还考虑了适当的发展。对三峡水库移民的补偿大致可分为以下三种类型。

　　第一种类型是新旧差价性补偿。

　　对于淹没的一栋民房、一座工厂厂房、一条公路、一座水电站等，无论其已经使用了多少年，也就是无论其新旧程度如何，在原规模、原标准的前提下，都是按一座新 的建筑物进行补偿的。一座被掩没没的旧建筑物现在（实物调查时）的价值属于赔偿部分；该座旧建筑物与同样规模、同样标准的新建筑之间差价，属于补偿的部分。例如，一栋砖混结构的居民住房，按1993年5月末价格水平（三峡枢纽工程和水库移民均采用这一价格水平）的补偿标准是每平方米185元，假如这栋房屋已经住了10年，按50年折旧现值为每平方米148元，这部分应当是赔偿；而185元与148元之间的差价，即每平方米37元应当是补助的。这样补偿的目的是为了能够让移民在新搬迁的地方按照原标准（砖混结构）、原规模（原面积），盖起一栋新的住房。

　　还应说明的是，对于公路（含桥梁）、输变电线路、通讯线路、港口码头等专项设施，不但要按原规模、原标准进行补偿，还要使其能够恢复原功能。比如：水库淹没了10公里山区重丘4级公路，而要恢复原功能，必须要新建12公里才行，那就按新建12公里山区重丘4级公路进行补偿。

　　第二种类型是适当发展性补偿。

　　这类补偿主要体现在对受淹城市、县城和集镇在搬迁后的新城镇的占地规模上，还体现在对新城镇用水、用电容量及设施的补偿上。凡是到过三峡库区的人们都知道，三峡库区受淹旧城镇的共同特点是，道路狭窄，房屋拥挤，人口密度大，发展余地小，人均占地一般只有25～30平方米，国家为了彻底改变三峡库区城镇的落后面貌，给予了适当的发展性补偿，即不论一座城镇原有的占地规模有多大，均在考虑了城镇人口的增长因素之后，按建设部规定的人均占地标准补偿占地规模。

　　《三峡工程水库淹没处理及移民安置规划大纲》（以下简称《大纲》）中规定的人均占地标准是：城市80平方米从，县城70平方米从一类集镇66平方米从，二类集镇61平方米从。需要着重指出的是，据建设部统计，目前除新疆、青海、内蒙古等地域较为广阔的省、自治区外，全国尚有70%的城镇还没有达到上述标准。国家让三峡库区受淹城镇在搬迁后即达到上述占地规模标准，应当说，是国家对三峡水库淹没区内城镇居民的关心和支持，为新城镇的经济发展创造了良好的环境和有利的条件。

　　根据水利部长江水利委员会编制的湖北省、重庆市三峡水库移民安置规划报告中数据统计，以8个全淹的县为例，新县城占地规模与旧县城占地规模相比，其倍数平均为2.65倍，最大的为3.23倍。由此可以清楚地看出，旧县城原有的占地规模，是赔偿部分；新县城比旧县城扩大的占地规模，是补助部分；而且补助部分都大于赔偿部分。

　　由于新县城占地规模的扩大，不论旧县城原有的用水、用电容量与设施的规模有多大，《大纲》中也都按照建设部规定的标准进行了补偿。比如：城镇居民用水量标准为：城市120升/人/日、县城和一类集镇100升/人。日；二类、三类集镇80升/人/日；城市、县城的供水普及率要达到100%；除生活用水外，还规 定了工业、市政、公共建筑、不可预计等用水量的标准。城镇供电负荷标准为：生活用电，城市250瓦从，集镇150瓦/人；工业用电，根据随城镇迁建的受淹工矿企业用电量而定；市政与公共建筑用电，城市、县城按总用电量的5%～8%确定，集镇按总用电量的3%～5%确定。

　　按照上述用水、供电补偿标准，每座新县城都建起了现代化的自来水厂和供水管网，建起了大容量的变电站和供电线网，和旧县城相比，均有了成倍的增长和长足的发展。

　　对新城镇的排水设施、环境卫生、消防、公共绿地、道路等，《大纲》中也都按照建设部规定的标准给予了补偿。

　　三峡库区第一座建成的新县城——秭归县新县城已经搬迁结束，于1998年9月28日举行了隆重、简朴的搬迁仪式。新县城道路宽阔，交通便利，高楼耸立，绿地成片，市场繁荣，俨然已成为一座现代化的新型城市，与狭窄拥挤破旧不堪的老县城形成鲜明的对比。新县城已成为秭归全县新的政治、经济、文化中心。其余7座全迁的新县城及上百座新集镇，都在加紧建设，有的已初具规模，数十座新集镇已经基本建成。应当说，秭归县新县城是三峡库区新县城的缩影。

　　第三种类型是动态增长性补偿。

　　开发性移民与赔偿性移民的根本区别之一就是考虑了动态增长因素，主要体现在以下两个方面：

　　一、方面是考虑了移民的动态增长。在逐户、逐级调查到的淹没线以下实有人口的基础上，《大纲》中规定，对于农村移民人口，按1.2%的年递增率计算需要生产安置的人口；对于城镇移民人口，考虑了以下五种增长因素：

　　1、随迁人口，因城镇搬迁而需要搬迁的而并不受淹的非农业人口，一般按受淹人口的10%计算；

　　2、机械增长人口，按受淹人口和随迁人口之和的10%计算；

　　3、占地人口，指新城镇建设区内的原有人口，一般根据1/1000地形图调查确定；

　　4、自然增长人口，直接受淹非农业人口与前3种人口之和，按1.2%年递增率计算至新县城建设与搬迁完毕年；

　　5、常住无户籍人口，指户口不在受淹旧城镇而长期（3年以上）居住在该城镇内的人口，一般按直接受淹的非农业人口与随迁人口之和的10%计算，直接受淹人口加上以上五种人口之和，来计算新城镇占地规模（面积）和基础设施建设补偿费。由此可以看出，《大纲》为城乡移民群众确实是考虑得十分周到的。三峡水库淹没线以下的直接淹没人口是84.75万人，考虑了各种增长因素后，最终动迁人口为113万人。

　　另一方面是考虑了移民补偿资金在使用过程中的物价上涨（通货膨胀）因素。三峡水库移民补偿资金总额为400亿元，这是依据1993年5月末价格水平测算出来的。三峡工程水库移民从1993年开始，到2009年结束，时间跨越长达17年。因此，必须考虑移民补偿资金在使用过程中的物价上涨因素，才能保证水库移民工作的顺利完成。在计划经济的体制下，传统的做法 是每隔若干年调整一次概算，这样作既不科学，也很难做到公正、合理。三峡工程对此进行了改革，水库移民和枢纽工程建设一样，都采用了“静态控制，动态管 理”的办法来进行投资控制与管理。每年要聘请有资格的中介机构测算物价指数，再根据这一物价指数计算出测算年的动态投资与静态投资之间的差额。

　　三峡工程水库移民补偿资金每年的物价指数是聘请中国价格中心进行测算的，该中心本着客观、公正、科学、合理的原则，本着对国家、对移民、对历史负责的精神，在三峡库区14个区、县，对数十种商品进行价格采集，以水利部长江水利委员会编制的概算权重为基础，精心测算1993～1995年三峡水库移民补偿资金物价指数，通过专家评审后，已经国务院三峡工程建设委员会批准。1996、1997年的物价指数也即将被批准。考虑移民补偿资金在使用过程中的物价上涨因素，充分体现了人民政府对移民群众极端负责的精神。

　　要使水库移民各大类补偿投资及其总额计算的准确，关键还在于要实事求是、认真细致地搞好淹没线以下的人口和实物数量的调查，也可以说这是计算水库移民补偿性投资的基础，是执行好开发性移民补偿原则的基础。

　　1991年至1992年6月上旬，水利部长江水利委员会会同四川、湖北两省和有关地（市）县政府，按照水利水电工程初步设计要求的精度，完成了20个县（市）水库淹没线以下的人口调查和实物数量调查。实有人口的调查方法是：由调查人员根据分公安机关填发的户口册逐一入户调查，按人口登记办法当场核对并填报，由户主签字认可。农村人口按组、村、乡、区、县逐级汇总，由各级负责人签字认可，城镇人口按居民组、居委会、街道办事处、镇、县（市）逐级汇总由各级负责人签字认可。这样调查的成果是相当精确的，而且是群众认可、各级政府认可的，因此是可信的。淹没实物数量的调查大致也是采用上述方法进行的。

　　有了可靠的淹没线以下人口和实物数量，有了经过各方论证后得出的补偿标准，即可以较为准确地计算出水库区移民各大类补偿投资额及其总额，三峡库移民补偿投资总额为400亿元（1993年5月末价格水平），这一补偿投资总额，不但能补偿（补足）库区移民的淹没损失和搬迁安置，还考虑了移民适当的发展。

　　还要着重指出的是，没有深入接触三峡水库移民的有些社会人士及有些移民干部和群众，总会提出这样的问题：三峡水库移民补偿总投资为400亿元，最终动迁113万人，平均每人3.55万元，而为什么每个农民的生产、生活安置费才1万多元呢？提出这样的问题是不足为奇的，这是由于他们对三峡水库移民的一个显著特点不大了解的缘故。三峡水库移民同其他水库移民相比较，一个显著特点是，农村移民所占比重小，其补偿投资仅为投资总额的17%，而县城迁建、专项设施复建（公路、港口码头、输电线路、通讯线路等）、工矿企业迁建和环境保护所占比重大，这四大类补偿之和占总投资的65%，而其水库移民中的大多数是农村移民，其补偿投资额往往占总投资额的70%～80%以上。这也是三峡水库移民人均补偿投资高于其他水库移民人均补偿投资的主要原因之一。

　　开发性移民的补偿原则，还要在实践中不断完善，要执行好这个原则，关键是要处理好搬迁与发展的关系。库区移民安置是加速库区经济发展的难得机遇，三峡库区许 多县（区），都把移民工作放在各项经济工作的首位，以移民安置带动库区经济发展，以库区经济发展促进移民发展，成效十分显著。

　　 国务院三峡工程建委会办公室计划资金司副司长·陶景良

　　 国务院三峡工程建委会办公室计划资金司处长·刘 卡