建立以中小水电为主体的地方电业现代企业制度的思路

　一、必要性、重要性

　　水电是电力的重要组成部分，也是水资源综合利用的重要内容。地方电业主要是靠地方、群众和水利部门举办水电发展起来的。它不同于普通工业，也不完全同于国家电业。它既具有公用性、独占性、短缺性和地方性的特点，脱离不了水利部门和地方政府强有力的宏观调控和必要的行政干预；又具有电力商品、供区市场等“商品”、“市场”的一切本质属性和特征，强烈要求企业自主，使企业真正成为法人实体和市场竞争主体。

　　在一系列矛盾交错运动从而推动事业发展的过程中，迫切需要我们站在共性与特点、体制与机制、技术与经济相结合的高度上，从大小电网联网、地县电网联网和地方电业自身发展的实际出发，在明晰产权的基础上，通过制度创新、组织创新、管理创新、技术创新去进一步深化地方电业改革，做到公司化改组、商业化运营、法制化管理，以进一步促进以中小水电为主体的地方电力事业的发展，更好地为地方经济和社会发展服务。

　　建立现代企业制度是建立社会主义市场经济体制的基础，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国企业改革的方向。建立现代地方电力企业制度，是深化地方电业改革的根本途径，既是适应社会主义市场经济发展的外在要求，又是促进地方电业持续、快速、健康发展的内在需要。

　　试点的实践表明，建立现代地方电力企业制度：①符合国家产业政策；②特别适合于地方办电、管电特点；③有利增强融资功能，促进“电力先行”；④有利调整、改革电价，促进社会资源优化配置；⑤有利以国有产权资本控制和运营更多的其它产权资本，盘活存量资产，更好地发挥国有经济的主导作用，促进资产保值、增值，发展壮大地方电业；⑥有利转换和完善企业运行、激励及约束机制；⑦有利生产资料和劳动者直接结合，形成企业命运共同体；⑧有利规范和协调国家电网与地方电网之间以及地方电网内部不同产权电网之间权益关系。

　　综上所述，应力争加快试点步伐，积累经验，创造条件，积极推进。

　　二、基本原则

　　建立现代地方电力企业制度、推行公司制，要坚持试点规范化与地方电业特点相结合的原则：

　　1.坚持实践和生产力的标准，坚持贯彻执行行之有效的方针政策，进一步确立和完善国家电网国家管理和地方电网地方管理的两种管电体系，在此基础上，促进横向联合，推动地方电业和整个电力工业更好更快发展；此外，特别要执行“多家办电”方针和资金扶助、改革电价、税收优惠及“以电养电”政策。

　　2.地方电业具有强烈的公用性、独占性、短缺性和地方性，是关系国计民生的基础产业和非完全竞争性行业，必须自觉接受宏观调控，努力把微观搞好搞活。建立现代地方电力企业制度、推行公司制，不能采用竞争性行业组织模式，组织无主管部门企业，根据地方电业的性质，其主管部门是各级水利（水电）部门。

　　3.电网企业、供电企业和骨干发电企业要坚持以公有制为主体，并实行国家控股（视不同情况可绝对控股，也可相对控股），维护国家利益、社会公共利益和所有出资者（全体股东）合法权益。在保障社会效益的前提下，谋求企业效益最大化。

　　4.坚持出资、入股自愿，股权平等，同股同利，利益共享，风险共担。

　　5.用电单位或企业的股份，享有与股权相对应的用电权。

　　6.提高资金运营效率，保证资产保质、增值，不断增强“以电养电”、“以副养电”的能力。

　　7.越是深化改革，越要完善组织体系，越要强化综合管理、专业管理和基础管理，越要苦练内功。用建立现代企业制度推动管理，用强化管理保证建立现代企业制度。

　　三、目标与要求

　　建立现代地方电力企业制度，要以完善的企业法人制度为基础，以有限责任为特征，以公司制为主要形态，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为标志。实行国有资产产权监管与国有资产产权运营相分离，出资者所有权与企业法人财产权相分离，企业法人财产权与经营权相分离。出资者行使以股权为表现特征的所有权权益，以出资额为限，对企业承担有限责任。企业拥有完整的法人财产权（即占有权、使用权、处分权和收益权），完成企业从无人负责到有人负责，从有人负责到有能力负责的转变，成为真正的法人实体和市场竞争主体；企业以全部法人财产自主发供电，自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束，独立享有民事权利和承担民事责任，并对出资者承担资产保值增值的责任。从而推动企业不断改善素质，增强活力和实力，提高企业和社会经济效益，进一步解放和发展电力生产力。

　　四、界定产权，水利（水电）主管部门行使监管职能

　　通过清产核资、清理债权债务、评估资产、核实资本金，界定国有水利电力资产产权。经国家授权，由水利（水电）主管部门在国有资产管理部门指导下，行使国有资产产权监督管理职能。依法进行产权登记，使国有水利电力资产的产权性质以法律的形式确定下来，并纳入法制监管轨道。防止地方电业资产的流失、转移、“平调”、“代管”等现象发生，已经发生了的，要依法“划转”或“补偿”。为协调和规范联网关系和建立现代地方电力企业制度、推行公司制，奠定坚实基础。

　　评估资产，包括评估有形资产和无形资产。电业无形资产包括专利权、专用技术、供区经营权、商誉、土地使用权、水能条件等等。在评估电业资产中，除考虑重置价值因素外，还应考虑单位资本金提供的有效电力电量因素，以利于按产权合理分利、分电。

　　五、建立产权运营机构

　　建立水利（水电）主管部门领导下的国有水利电力资产产权运营机构，如水利电力或地方电力开发公司、投资公司、控股公司、集团公司或其它运营部门（机构），代表主管部门从价值形态上运营国有资产产权，使国有资产不断增值。运营实体对企业行使出资者权益，即享有投资收益，决定国有产权的变动和重组，委托或推荐国有产权代表进入企业权力机构、决策机构、监督机构等，按照法定形式行使权力和参与决策等。但不干预企业日常经营管理工作。

　　六、组织形式

　　现代企业制度的组织形式主要是公司制。结合行业实际，建立现代地方电力企业制度，进行公司制组建，大量的应是有限责任公司和股份合作制企业；少数是股份有限公司（其中又主要是按发起方式设立的股份有限公司，其次是按募集方式设立的股份有限公司，上市公司只占少部分）；个别规模大、地位重要的地电企业可以改组或设立为国有独资有限责任公司。在改组或设立中，可以组建资产一体化经营的股份制地电企业，也可以组建紧密层和外围层相结合的股份（集团）制地电企业；可以按电网范围组建，也可以按流域组建；可以在同一所有制、隶属关系地电企业的基础上组建，也可以是多个股份制地电企业组建的企业集团，可以由老地电企业改组设立，也可以新设立。

　　中型水、火电站（厂）的开发建设，不主张县自为战，提倡县县、地县、省地县、国家地方等多方集资联办。新建骨干电源电网工程，原则上均应实行股份制。积极开展大小电网联网股份制试点。

　　可供选择的具体形式有：

　　1.有限责任公司——这是可广泛推行的形式，也是现阶段推行公司制的重点形式。有限责任公司由2～50个股东出资设立。职工入股可采用“职工合股基金”或“基金会”的形式，把以“职工合股基金”或“基金会”组成的模拟法人作为股东。

　　2.股份合作制——是股份制同合作制相结合，即资本联合与劳动联合相结合的一种企业组织形式，一般由5个以上劳动者或投资者自愿入股，实行自主经营，自负盈亏，民主管理，按劳分配与按资分配相结合。它虽不是现代企业制度的典型组织形式，但具有筹资快、操作简便、组建成本低、易于过渡等特点，是现阶段集资办电的重要形式之一，特别适合于小型县乡联办电站、乡镇电站、乡村联户办电站等。股份合作制地电企业可设国有股、法人股、职工共有股和个人股。集体企业职工历年的劳动积累和其它应归企业职工共有的资产，可划分为企业职工共有、职工个人所有两部分，一般提取60%左右作为职工共有股。对这部分职工共有股，可拿出50%以下部分模拟量化至职工个人，作为分红依据，享有分红受益权，但个人无所有权，不能转让、抵押、馈赠、继承和带出本企业。

　　3.股份有限公司（发起方式设立）——这是当前试点中主要采取的形式。发起人在5人以上，认缴全部股本。

　　4.股份有限公司（定向募集方式设立）——这是试点企业通过努力方可实现的形式，除发起人认购应发行股份的一部分（不低于股份总数的35%）外，其余部分可以定向募集。与发起方式设立的股份有限公司相比，可以提高融资功能，扩大公司规模。

　　5.股票公开上市的股份有限公司——一般是已经试点的部分企业力争进一步实现的形式。股份有限公司申请其股票上市必须符合以下法定条件：（1）股票经国务院证券管理部门批准已向社会公开发行；（2）公司股本总额不少于5000万元；（3）开业时间在3年以上，最近3年连续盈利；（4）持有股票面值达1000元以上的股东人数不少于1000人，向社会公开发行的股份达公司股份总数的25%以上。公司股本额超过4亿元，其向社会公开发行股份的比例为15%以上；（5）公司在最近3年无重大违法行为，财务会计报告无虚假记载。

　　依照有关法律、法规报送有关文件，经国务院或者国务院授权证券管理部门批准，股票方可上市交易。

　　积极创造条件，选择一些具备条件的股份制地电企业股票上市和到境外上市。

　　6.国有独资有限责任公司——规模较大、管理水平要求高、地位重要、发展潜力较强的地方电力企业，视当地情况也可改组或设立为国有独资有限责任公司。根据财税体制改革要求和《企业财务通则》、《企业会计准则》规定，及企业的具体财务状况，开展清产核资、资产评估，并清理和调整负债结构，促使法人制度、组织制度、管理制度尽快转换，进入电力市场参与公平竞争。

　　7.控股公司、集团公司——属于区域性、全省性的地方电力企业，可以组建为控股公司、集团公司，通过投资、合资、控股、参股等方式，形成以产权为纽带的分支公司、母子公司体系，以促进整个地方电力事业发展。控股公司、集团公司也可作为国有资产产权的运营机构。

　　8.其它——建立现代地方电力企业制度、推行公司制尚处于试点阶段，大多数地电企业未开展试点，有的视当地情况可继续实行国有国营。这些企业在今后一定时间内应坚持贯彻执行《企业法》、《转机条例》、《监管条例》，继续坚持和完善厂长（经理）负责制及承包经营责任制或目标责任制（目标管理），继续深入开展“转机制、抓管理、练内功、增效益”的活动，调整不合理的企业组织结构，促进存量资金优化，实现规模效益，提高企业活力、实力和后劲。

　　七、领导制度、法人治理机构和组织结构体系

　　根据权力机构、决策机构、经营机构、监督机构相互分离、相互制衡和精干效能的原则，建立各自独立、权责分明、相互制约的股东会、董事会、监事会和经理层组成的领导制度和法人治理机构，以及全资分支结构、控股母子结构体系。

　　1.股东会是公司的最高权力机构。由出资者或其代表作为股东组成。有权选举和罢免董事会和监事会成员，制定和修改公司章程，审议和批准公司财务决算、投资及收益分配等重大事项。

　　2.董事会是公司的经营决策机构。由股东代表和其它方面代表组成。其职责是执行股东会的决议，对公司的生产经营进行决策，任免公司的总经理和经总经理提名的副总经理及财务负责人等。地方电业股份制企业的董事长，可以由水利（水电）主管部门或其领导下的国有水利电力资产产权运营机构推荐，经董事会选举产生，为公司法定代表人。水利（水电）主管部门负责人可以担任董事长，但一般应与行政管理部门脱钩，经过特许，也可兼任。

　　3.公司总经理负责公司日常经营管理活动，对公司的生产经营进行全面领导，依照公司章程和董事会授权行使职权，对董事会负责。对总经理实行董事会聘任制，不实行上级任命制。为了提高工作效率，董事长、总经理也可“一肩挑”。

　　在组织结构体系上，依据地方电业特点，设立总工、总会、总经“三总师”（也可由副总经理、财务负责人兼任），并由直线职能制、分散模拟制走向事业部制（含分支机构、母子结构），健全开发生产经营管理体系。

　　4.监事会是公司的监督机构。由股东和职工代表按一定比例组成，对股东会负责。监事会依法和依照公司章程对董事会和总经理行使职权的活动进行监督，防止滥用职权的现象发生。监事会有权审核公司的财务状况，保障公司利益及公司业务活动的合法性。监事会可对董事会成员、总经理的任免及奖惩提出建议。为了保证监督的独立性，监事不得兼任公司的经营管理职务。

　　此外，有限责任公司股东人数较少和规模较小的，可以设一名执行董事，不设立董事会，执行董事为公司法定代表人，可以兼任公司总经理；可以设1～2名监事，不设立监事会。

　　国有独资有限责任公司不设股东会，由水利（水电）主管部门或其领导下的国有水利电力资产产权运营机构，授权公司董事会行使股东会的部分职权，决定公司的重大事项。董事会成员中应当有公司职工代表。董事会设董事长一人，可以视需要设副董事长。董事长、副董事长由水利（水电）主管部门或其领导下的产权运营机构指定。国有独资有限责任公司的总经理由董事会按聘任制任免，董事长可以兼任总经理。另外，也可采取另一种形式，即设立在公司之外、董事会之上的监事会。监事会由水利（水电）主管部门或其领导下的产权运营机构选派代表，并聘请有关方面有一定权威的专家，以及职工代表三部分人按一定比例组成。监事会主席由主管部门或产权运营机构委派。监事会任命董事会成员和总经理，监督公司的经营和资产的保值增值，审议企业的财务报告及重大投资、融资和盈利分配方案等，不行使企业的经营决策权。董事会和经理层可以采取合一的作法，即董事会为公司的经营班子，董事长兼任总经理，董事担任副总经理和其它高级职员职务。

　　八、新老三会并存

　　公司制企业中党的基层组织，处于政治核心地位，发挥政治核心作用，保证监督党和国家方针政策的贯彻执行，围绕生产经营开展工作。要改善企业党组织的领导班子结构，增加党员行政领导的比例。党组织负责人可与董事会、监事会负责人或总经理、副总经理适当交叉任职。条件具备的，党委书记和董事长或者党委书记和总经理可由一人担任。党委成员进入董事会、监事会和董事、监事、总经理、副总经理进入党委班子，要严格按照《党章》、《公司法》和其它有关规定办理。股东会代表和反映股东的资产产权权益，工会、职代会代表和反映职工的劳动产权权益。公司制企业中的股东会、董事会、监事会与党委会、工会、职工代表大会等组织，不能互相代替，但有关负责人员可以适当相互兼职。做到新老三会并存，按任职或兼职，实行三参与：参与重大事项决定，参与决策，参与监督。

　　九、创造四个“条件”，实行三个“相结合”

　　公司化改组的目标是为了更好地实现商业化运营，并为商业化运营提供基础条件。非完全竞争性的地方电业实行商业化运营，前提是培育和建立规范化的电力市场。为此，一要合理核定或划分供电营业区，维护公平竞争，反对介入政府权力的超经济垄断；二要调整、改革电价，改变电力价格长期扭曲的状况，并保障电费按期回收；三要变电力统配为合同供电，严格执行电力法规，接受用户监督、约束；四要提高调蓄能力，增补调枯调峰容量，努力多发、多供、少损，保证电能质量和供电可靠，节约成本，增加收益，搞好优质服务。

　　坚持协调和规范大小电网之间、地县电网之间权益关系的原则。根据电力工业特点，坚持董事会“和”管委会“相结合，合理地处理好分利与分电、企业效益与社会效益的关系；坚持”核心层“、”紧密层“和”外围层“、”松散层“相结合，处理好统一调度管理与参网参股单位保持法人地位不变的关系；坚持”股份制“和”内部承包制“相结合，处理好本部统筹与基层自主的关系。做到产权清晰，权责明确，联合办电，集团经营，协议调度，分层管网，联网联心，合股合力，既防止上收或变相上收供区、产权、自主权，挫伤地方和水利（水电）部门办电管电积极性，又保障大电网、主网的统一调度指挥和全网的安全经济运行。

　　十、健全财会制度，减轻历史包袱，增强企业活力、后劲

　　建立现代地方电力企业制度的试点企业，要按照财税体制改革及其对地方电业实施优惠政策的要求，并按照《企业财务通则》和《企业会计准则》及国家有关“两则”的各项规定，进一步健全企业财会制度，完善企业财务管理。同时要清理、调整负债结构，减轻试点企业的历史包袱；返还企业部分所得税，允许企业设立部分“模拟产权”，增强试点企业的活力和后劲；为实现制度创新提供保障。按照国家政策规定：负债率很高的试点企业，经过批准，可分别采取“变‘拨改贷’为‘贷改投’，转增资本金”、“非银行债务股权化”、“出售部分国有产权归还银行贷款”、“挂帐停息”、“呆帐冲销”、“死帐豁免”等办法，调整负债结构；试点企业将33%所得税上交后可由财政列支返还18%，作为国家注入的资本金或作为地方财政的借贷，留给企业，下剩的15%所得税按“以电养电”政策规定执行；另试点企业可将1988年起形成的新增资本金划出不超过50%的部分作为企业“模拟产权”（终极所有权属于国家），进行“以电养电”利润的再分配。要积极创造条件，由水利（水电）主管部门的国有产权运营机构与银行和借贷部门发生借贷关系，由他们负责统贷统还，再由他们将借贷款变成资本金注入企业，以利减轻企业债务负担，并推进产权改革，搞好搞活企业。

　　十一、改革和完善经营管理制度

　　打破企业内部管理人员和工人的身份界限，实行全员劳动合同制，建立企业和员工双向选择的劳动用工制度；按照效率优先，兼顾公平的原则，区别企业内部各类人员的岗位责任和技能，分别制定不同收入标准和分配办法，由企业在国家宏观调控下，自主决定内部工资奖金分配，对有突出贡献的人员可以实行重奖；按照精干、统一、高效的原则，企业自主设置内部机构。要十分重视现有电站电网的技术改造，走内涵扩大再生产和提高科技含量的道路，并将技术改造与注入资本金、产权改革结合起来。通过深化改革和技术改造，激发活力，提高实力，增强后劲。健全人事、财务、计划、生技、企管、营销、科教以及“三基”、“四全”、“两票三制”、基础管理、现场管理、专业管理、综合管理、技术进步、管理进步、优化调度、安全运行、文明生产、开拓经营、企业精神、企业文化建设等一系列管理制度。

　　十二、搞好“剥离”、“分流”

　　对试点企业的非生产经营性资产要进行剥离，对富余人员要实行分流。要充分利用地方电业的资金、技术、装备、“弃水电能”、外部环境等多种优势，通过全资、控股、参股以及企业自我分解与政府、社会接收相结合等多种办法，举办各种经济实体，深化“一业为主，多种经营”。根据当地条件，有的努力变资源优势为商品优势；有的以水电为龙头，逐步实行“电、农、工、商、贸、科一体化”，不断增强“以电养电”、“以副养电”实力。既优化企业劳动组合，减轻企业办社会负担，又为社会多作贡献。

　　十三、建立新型政企关系

　　根据地方电业性质和特点，经国家授权，水利（水电）主管部门行使行政管理、产权管理、行业管理三种职能。行政管理主要通过行政职能部门做好规划、协调、监督和服务工作去行使；产权管理在行政职能部门领导下主要由产权运营机构去行使；行业管理，在行政职能部门指导下，主要通过中介组织如行业协会、信息咨询机构、资产及资信评估机构等去实现。

　　国有水利电力资产产权代表（国家股股东）

　　的任免、考核、收入分配及奖惩由水利（水电）主管部门或其领导下的产权运营机构决定，由企业执行。取消企业的行政级别，公司董事及高级管理人员的人事、工资关系均脱离国家公务员序列（国有独资有限责任公司的董事长除外），经理人员改由董事会聘任。要认真培养、造就地方电业企业家队伍，并积极探索建立地方电业企业家和高级管理人才市场的途径。

　　十四、加强法制化管理

　　市场经济实质是法制经济。在不规范的条件下，市场经济又往往是“强者”经济，必须对适应社会需要的“弱者”在法律法规上进行保护。要加深这种认识，切实加强从宏观到微观的地方电业的法制化管理。这也是地方电业搞好公司化改组、商业化运营的重要保证。

　　在纵向上，要全面贯彻落实国务院国发（1983）190号、（1991）17号文件精神，坚持并完善行之有效的方针政策。为促进尽早出台符合中国国情的《电力法》及配套法规，要及时提出我们的见解、建议和意见。要推动地方电业的《产业政策》、《建设管理通则》等早日出台，并促进有效实施。各地应积极补充制定“深化改革、加快发展、加强管理”的新的地方政策法规。以充分调动中央和地方、电力和水利等若干个“两个积极性”，更好地促进整个电力工业的发展。

　　在横向上，要认真贯彻落实“三法”（《企业法》、《公司法》、《劳动法》）、“两则”（《企业财务通则》、《企业会计准则》）、“两条例”（《转机条例》、《监管条例》）；保障按现代工业和社会化生产要求，搞好“三改一加强”（改制、改组、改造相结合，加强企业管理）。

　　在微观上，要严格执行企业章程、厂规、厂纪和各项规章制度，保障地方电业在科学、民主管理的基础上实现“五严”：严密的组织，严肃的规程，严明的纪律，严细的作风，严格的管理。