农村水利工程存在问题及发展重点浅析

导读：1 问题的提出　　农村水利工程涉及闸、站、堤、河流、沟渠及水利配套设施，它分为农村蓄水设施、引水设施、输水配水设施，是农民抗御自然灾害，改善农业生产、农民生活、农村生态环境条件的基础设施，是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。　　21世纪农村水利发..

1 问题的提出

　　农村水利工程涉及闸、站、堤、河流、沟渠及水利配套设施，它分为农村蓄水设施、引水设施、输水配水设施，是农民抗御自然灾害，改善农业生产、农民生活、农村生态环境条件的基础设施，是促进农业增产、农民增收的物质保障条件。

　　21世纪农村水利发展的指导思想和总的目标是：调整治水思路，坚持人与自然和谐共处，实现经济社会的可持续发展；将水利与国民经济和社会发展更紧密联系起来；对洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化等问题要统筹规划、综合治理；特别重视水资源的优化配置、节约与保护；认真研究水的经济问题，以适应市场经济体制的需要；依法治水，科学治水，努力实现水利现代化；努力探索和实践适应社会主义市场经济发展、适应社会经济发展进程的现代中国水利，实现由工程水利向资源水利、传统水利向现代水利、可持续发展水利转变[1]。

　　但由于现在有农村水利工程分散零乱、效率低、渗漏严重、产权不明、管理机制不顺等状况与21 世纪农村水利发展的要求相差甚远。于是，分析农村水利工程的现状，明晰新时期农村水利工程的特色，提出与时俱进的农村水利工程发展模式是当务之急。

　　2 不同时期农村水利的特点

　　我国水利历史悠久，传统的农村水利一般指狭义农村水利，主要指防治旱、涝、渍灾害，对农田实施灌溉、排水等以服务于粮食生产的人工措施。其主要特点是：以发展农业灌溉为主要目标，目标单一，竭力开发水资源，甚至超过生态承载能力，严重破坏生态环境；单纯依靠工程措施满足供给要求，且重建设轻管理，重经济轻制度，重骨干工程轻配套建设；管理体制实行计划分配、行政分割；注重经济可行、技术可能，忽略环境生态要求；缺乏社会监督和用水户的参与；水利工程散、乱、杂，缺乏统一的规划。

　　新时期的农村水利，为适应新时期乡村城镇化、经济发展的要求，农村水利工程不仅要注重功能上的配套，更要兼顾农业生产、农民生活、农村经济和农村生态环境；如今农村物质积累越来越多、农业经济越来越发达、农村城市化步伐加快，农村水利需要努力提高工程建设标准，为农村经济发展和社会进步提供更高的防洪排涝保障；在物质生活更加丰富、人文文化更加自由的氛围下，水利工程的作用已经不再局限于灌溉排水，也需要结合环境、美观，起到美化环境的作用；注重管理软件和管理硬件的建设，从水利机制入手，加强工程管理，从根本上扭转重建轻管的弊端；须努力提高水资源的利用效率，注重生态环境的保护，坚持农村水利走可持续发展的路子；同时注意高科技在水利管理和水利测量中应用，使得水利工程管理更加的精准和现代化。农村水利在不同时期具有不同的目标和发展重点，传统农村水利重视工程建设和经济效益的发展重点；新时期农村水利重视综合发展、统筹环境保护，加持可持续发展道路。由此可见，全面建设小康社会，加快农业农村现代化目标的提出，赋予了农村水利更加艰巨而又紧迫的任务，新时期的农村水利需要更加注重人水的和谐发展、工程的永续发展、技术的科技发展。

　　3 农村水利工程现状

　　3.1无统一规划，分布散乱，不易管理

　　最初的农村小型水利工程修建，是因局部有灌溉、排水或者防洪排涝的需求，从而进行小区域建设，而未统筹考虑流域或行政单位的情况，缺乏整体规划或远景布置，使工程呈现点多、面广、线长、施工地点分散等特点，给管理和运行造成不少麻烦。

　　3.2工程老化失修，运行效率低，效益衰减严重

　　现有的水利工程绝大部分是20世纪50~70年代修建的，经过30~40 年的运行，渗漏严重，很多已成为病险工程，运行效率较低，且存在安全隐患；由于工程设计标准低、配套设施不完善，使得灌溉保证率较低，灌溉系数低（2003年，我国农业灌溉用水有效利用系数为0.4~0.5，远低于发达国家为0.7~0.8[2]），导致水资源浪费严重，工程很难发挥最大效益。

　　3.3工程施工不规范，监理不到位，质量较差

　　水利工程修建初期，设计方案是工作人员依据经验拍脑门决定，没有参照工程设计标准，存在很大的主观性，不具科学性。施工过程中，材料的选取也没严格按照工程标准，就地取材方便省事。同时自建自监，多数基层水利部门没有建立起完善的质量保证体系，也没有行之有效的质量监控措施，很少有先进的监测设备、仪器，更缺乏监测人才，工程质量得不到保证。对小型工程施工质量的监控多停留在目测上，凭直观印象下结论，在实施质量监控活动时没有强有力的说服力[3]。

　　3.4农田水利工程不配套，防洪工程标准过低，存在安全隐患

　　农田水利工程不配套、田不成方、沟渠不分，从农田、养殖厂排出的废水未经处理直接进入灌溉渠道，造成环境的循环污染。由于经济水平、农业发展的不同，以前修建工程的时候只注重灌排功效，控制区域为小范围，且大部分农村地区的防洪标准只有几年，甚至没有防洪工程。随着经济的发展、城镇化的加快和乡镇企业的进驻，农村区域重要性越来越明显，一旦发生洪灾，经济损失不可估量。所以，随着农村现代化脚步的加快和农业结构的调整，要求环境、生态和高效有机结合的水利工程的诞生。

　　3.5工程所有权不明晰，建设资金不到位，影响工程效益的发挥

　　鉴于国情，在相当长时间内，农民群众仍然是农村水利的建设主体、投入主体，但含糊不清的“集体建设、集体所有、集体管理”观念，使工程产权不明晰。农民参与管理的意识淡薄，村级工程几乎处于失管状态。2002年以来农村逐渐取消“两工”，加上土地承包时间年不变和村民委员会“一事一议”政策的落实，使农村水利水保工程建设遇到了前所未有的困难，出现了水利水保工程建设出工难、用地占地难、串地调地难、“一事一议”难的问题[4]。再加上农民群众局限在建设的主体，没有成为工程管理的主角，由此，类似水库出险、提防坍塌、河道淤积、渠道渗漏、泵站老化、饮用水工程瘫痪等问题层出不穷，影响工程效益的发挥[5]。

　　3.6重建设轻管理，管理体制不完善，工程现状堪忧

　　重建设轻管理一直是我国传统农村水利的顽疾。由于管理制度的区域限制性，跨村以上的农田水利工程管理机构受行政安排，带有垄断色彩的经营模式，缺少水务财务公开、民主监督的农户参与管理机制，工程养护管理经费财政或集体经济负担不起，向农户筹措难度又大，构成了工程运行入不敷出设施老化陈旧不能维护更新服务质量下降效益衰减农民不满意不愿意交水费（或维护费）工程运行难以为继的恶性循环[6]。因此，建是基础，管是关键，工程管理的好坏，直接关系到管理单位的生存命运。

　　3.7农村基层水利技术管理服务体系不稳，人员综合水平参差不齐，整体素质有待提高

　　基层水利部门管理范围窄、级别低，直接面向农村，兼有设计、监理、施工、政府监督等多种职能，但一般不具备相应资质。各乡镇的水利站（所），直接承担着农村水利规划、建设、管理和执法等重任。但在新一轮的地方机构改革过程中，乡镇水利站（所）面临着撤并、人员分流的形势，人心涣散，工作积极性不高，队伍不稳[7]。且基层水利技术人员从事上传下达等事物性工作较多，没有或很少有时间进行深造，技术水平提高的速度慢，更缺乏深层次的实践经验，难于承担有一定深度的工作。

　　4 新时期农村水利工程发展重点

　　新时期建设中，农村水利的主要任务要由过去的以扩大外延为主转向内涵挖潜为主，由传统的农村水利向现代农村水利、可持续发展农村水利、生态农村水利转变，建设与新时期农业生产力水平相适应、与农业和农村经济实力相协调的现代新型农村水利。农村水利的新任务决定了农村水利工程在这一时期的发展重点主要为以下几点。

　　4.1规划眼光要长远，建设中严把质量关

　　在工程建设初期，要以长远、统一规整的思想进行设计，使得新建工程与原有工程配套，新、旧结合以发挥最大的效益。从工程开始规划，直至建成后的管理，各个时期都需严把质量关。在初期把关建设材料，选择符合标准的建设材料，做好保质保量中关键的一步；建设过程中，严格把持质量监督一关，监理工作做到位；建成后工程管理工作要跟上，避免“重建轻管”、“有人用无人修”的现象出现。

　　4.2建立完善的投资机制，提高农民兴修水利的积极性

　　农业是弱质产业，农村是落后地区，农民是弱势群体，在农村税费改革后，农田水利基本建设应该得到公共财政的支持。政府要建立完善的投资机制，加大前期投入的引导资金，各地应用足用好财政的投入政策，确保上级水利项目补助资金和地方财政配套资金及时、足额到位，进而调动农民群众的投入积极性，产生兴修水利的热情。

　　4.3明晰产权，发挥水利工程的综合效益

　　水利工程所有权确定是指依法确定水利工程所有权的产权归属，明确所有权主体行使权利的范围及管理权限的一种法律行为。实际中，村民没有产权意识，认为工程是集体出资自己受益，造成很多水利工程未到使用年限便提前报废。为减少村民无限制掠夺工程的现象，在工程竣工以后，可通过租赁、拍卖、个人承包或股份合作等形式[8]，按照“谁投资、谁所有”的原则界定小型水利工程的产权，形成切实有效、适合当地社会情况和不同工程类型的管护模式，使新老水利工程都进入良性运行轨道。同时，这也是适应社会主义市场经济发展、发挥小型水利工程综合效益、维护正常水事秩序和社会稳定的需要[9]。

　　4.4建立农民参与式的管理模式，确保工程永续利用

　　农村水利工程服务的对象是农田和农村，使用的主体是农民。“参与”反映的是一种基层群体被赋权的过程，所以农民参与式管理是发挥农民群众主体作用，实现农村的可持续的、有效益的发展、解决管理体制不顺等问题的切实有效的方法。培养农民的主人翁意识，把参与式发展理论引入工程建设中来，将极大地促进农村水利工程建设的健康发展，确保工程的永续利用，促进农村农业生产条件改善。

　　4.5水利工程和生态资源水利工程相结合，注重环境保护

　　水利工程的建设确实是农村经济发展的基础设施，但是水利工程建设的过程中，会造成生态环境的改变，容易导致一系列生态环境问题的出现，比如修建水库或过量引提河流水资源导致河道下游缺水或断流、水生生物减少或水体自净能力下降、水体功能发生变化，湿地因生态流量减少而退化等[10]。农村环境的生态问题已经到了不容忽视的地步，农村水利工程与环境工程设计相结合，生态水利工程与水污染控制工程的结合是生态水利工程的重要发展方向，也是农村水利适应新时期建设、保护环境的必经之路。农村水利工程应该结合农村环境的特殊性，建造的生态水利工程既简单又适用，如为减少旱田排水挟带泥沙或污染物直接进入输水沟渠，可在二者之间修建生态处理沟渠或者氧化塘，利用生物沉淀、分解的作用净化污染水体。

　　4.6加强群众保护水利工程的意识，增加部门之间的协调

　　在涉及跨村、跨镇的水利工程管理过程中，往往是水事纠纷纠结的地方，人们往往为使自己区域的利益最大化，天平总是朝自己一方倾斜，使得本来是个区域型的工程，结果只能造福一小方土地。这时，各村级干部、各水利站的工作人员之间的协商、相互沟通就显得尤为重要，从大局出发、使工程发挥最大效益、使农村多多收益才是良性政策。同时，提高农民的集体意识以及保护水利工程的意识，形成“水利工程大家建造，水利工程造福大家”的良好氛围。

　　4.7因地制宜，创新“一事一议”的实现形式

　　农村水利建设是一项群众参与度高的综合性系统工程，除村内微小型水利工程实行“一事一议”制度外，要千方百计创新“一事一议”制度的实现形式，特别是对跨村、跨乡水利工程亦要按照“一事一议”制度来加以实施。一是政策引导。用政策说服教育和引导农民放弃一时一户的小利益，树立长远意识和大局观念，也可录用“推磨转圈，轮流受益”的办法，由县、乡政府出面组织和协调。二是政府要加大前期投入的引导资金，进而调动农民群众的投入积极性。三是注重效益，珍惜民力，先易后难，尽量多办“事半功倍”的事情。四是民主决策。在遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制”的原则上，按照水利部门的统一规划，年初上交县、乡人代会进行审议，经村民大会或村民代表大会讨论通过，由县、乡政府批准后实施。

　　5 结论

　　随着经济的增长和社会的进步，农村水利工程涉及的范围越来越广，所起的作用也日益重要。因此，农村水利应结合新农村建设的目标，转变传统农村水利理念，扩展农村水利的服务范畴；加快制定相应管理政策，让水利工程的管理走上健康稳步发展的道路；同时，完善管理服务制度，发挥水利工程的最大效益；加强基层技术人员的培训，夯实农村水利的技术班子；并通过政府决策、农民参与的方式，使农村水利工程走上永续发展的道路。

　　参考文献

　　[1] http://www.mwr.gov.cn/ wsc/bcls/20000820000000001153.aspx: 2000-08-20

　　[2] 王小文,镇方栋. 我国农村小型水利工程建设与管理研究[J]. 中国农村水利水电：2007(12)：118-120

　　[3] 李志正. 农村水利工程管理存在的问题及解决措施[J].建筑规划设计,2007(9):181

　　[4] 陈舒平，王俊，于明. 如何破解农村水利水保工程建设的难题[J]. 中国水土保持，2006(9)

　　[5] 冯广志，小型农村水利改革思路[J].中国农村水利水电，2001（8）

　　[6] 周家智，农村水利工程的现状与思考[J]. 现代农业科技(下半月刊),2006(6)

　　[7] 张芝英. 论农村中小型水利工程的质量管理[J]. 《现代农业科技》2006(11):166-167

　　[8] 孙卫静，周月红，陈玉培. 小型农村水利工程产权制度改革途径初探[J]. 农村水利，2008(3):41-43

　　[9] 文宏展. 农村小型水利工程所有权确定的思考[J].水利建设与管理：2003（11）：37-39

　　[10] 刘正茂，吕宪国，武海涛. 生态水利工程设计若干问题的探讨[J]. 水利水电科技进展:2008(1)：28-30

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