基于粮食安全的农村水利设施角度分析

 一、引言

当今，粮食安全与能源安全、金融安全并称为当今世界三大经济安全。对于我们这样一个拥有13亿人口，正处于工业化、城镇化加速推进的国家而言，确保粮食安全不仅是实现国民经济又好又快发展的基本条件，而且是促进社会稳定和谐的重要保障，也是确保国家安全的战略基础。但是，我国的粮食安全生产的保障体系却相当脆弱，例如2008年冬至2009年春的北方大旱致使河南、安徽等粮食主产区受灾面积达2319．1万公顷，全国粮食减产611．5亿公斤，这对我国粮食生产和国家安全构成了严重威胁。在此次抗击旱灾的过程中，我国农村地区的水利设施建设落后、粮食安全保障制度不健全的问题也非常突出，给我们敲响了警钟。因此，建设完善的农村水利设施对于水资源贫乏的我国农业生产显得尤为重要和迫切。

二、农村水利对粮食安全的重要性

农田水利是农业的命脉，是农村经济社会发展的重要物质基础。发达、有效的农田水利设施是农业竞争力提高的基础，是新农村建设的重要保障，是国家粮食安全的基本条件。一方面我国是一个农业大国，人多地少、水资源短缺、降雨时空分布不均、水旱灾害发生较为频繁，许多地方的地形、土壤、气候条件也对农业发展很不利，不采取灌溉排水措施，农业生产就

无法顺利进行。因此，兴修农田水利，改善农业生产条件，提高农业抗御自然灾害的能力，能够降低生产风险，保障粮食产量。另一方面，我国的粮食生产面临着耕地减少、农业比较效益低、巨大的人口压力和水资源短缺的挑战。中国新增土地的速度尚不足以抵消耕地减少的速度，增加粮食生产能力主要靠提高作物单产和复种指数，而水利建设是基本途径。因此，有效的水利设施，不仅能够降低生产成本、提高粮食生产能力，而且能够实现农业的可持续发展、农业综合竞争力的提升。

三、我国农村水利设施的现状及原因

(一)农田水利设施的现状

改革开放以来，我国农村水利建设取得了一定进展，农业生产条件得到了一定改善，农业综合生产能力有所提高。但与发展现代农业的要求相比，农村水利基础设施还极其落后。

1农田水利设施的有效灌溉面积少

由于国家长期投入不足，灌溉基础设施不完善，抗御自然灾害的能力不强，农业干旱缺水呈现越来越严重的态势。据1950—2006年资料统计，全国因旱情年平均受灾面积达3．24亿亩，年平均成灾面积1．42亿亩，年平均粮食损失308亿斤。截至2008年底，全国有耕地121817千公顷，其中缺乏灌溉条件或设施的“望天田”63345千公顷，全国农田有效灌溉面积仅为58472千公顷，占全国耕地面积的48．0％。全国工程节水灌溉面积为24436千公顷，占全国农田有效灌溉面积的41．8％。在全部工程节水灌溉面积中，渠道防渗节灌面积10448千公顷，低压管灌面积5873千公顷，喷、微灌面积4071千公顷，其他工程节水灌溉面积4044千公顷。万亩以上灌区固定渠道防渗长度所占比例为18．6％，其中干支渠防渗长度所占比例为35．1％。

2农田水利设施严重老化

现有的农村水利设施大部分兴建于20世纪50～7O年代，由于勘测、规划、设计仓促，费不足，本身就存在“先天不足”的问题。灌溉设施大多配套不全，尤其是末级渠系不配套，造成大多数的灌区的实际灌溉面积远小于设计面积。此外，工程维护投人不足，影响工程功能发挥。目前，大型灌区骨干建筑物的损坏率近40％，中小型灌区干支渠完好率只有50％左右，配套率不足70％。农业灌溉用水的利用系数平均只有0．45左右，只有世界先进水平的一半。很多灌区工程年久失修、损坏严重，相当一部分已达到或超出规定使用年限。许多灌区淤积、塌方、渗漏，灌不进、排不出的问题突出。

(二)我国农村水利设施投资不足的原因

我国农村水利设施薄弱最直接的原因是有效投资不足。2004～2008年，我国财政预算内拨款增长了3倍多，但预算内专项拨款和水利建设基金支付并没有大幅度提高，整体投资力度不高；国内贷款和利用外资投资停滞不前，且略有下降；自筹经费投资从2004年的296．3亿元下降到2008年的235．4亿元。农村水利设施投资不足，主要体现在以下三个方面：

1政府财政支持力度不够

农业是一个具有多功能性的天然弱质产业部门。世界上无论是发达国家，还是发展中国家，都在不同程度上支持农业的发展。在我国农业国工业化过程中，农业曾经为工业发展提供了大量剩余，工业汲取了大量的农业资源，而如今农业已经成为整个国民经济进一步发展的瓶颈，推进农业的进一步发展已刻不容缓。长期以来，农田水利施投入的增长幅度不仅大大低于国民经济和财政收入的增长幅度，也低于国家对很多基础性行业投入的增长幅度。主要表现为：一是中央资金额度有限且不确定性大；资金渠道多，但实际目标各有侧重，难以形成合力。二是要求地方资金配套比例高，但没有形成固定资金来源，难以落实。

2主产区与主销区经济利益不协调

(1)主产区在保障我国粮食安全中的重要性

随着农业种植结构调整力度的不断加大，我国余粮的省份越来越少，缺粮的省份逐年增加。20世纪50年代我国余粮省份为21个，到2008年已不到15个。其中能够大量调出粮食的省份只有8个，而缺粮在100万吨以上的省份有10个，而且有继续扩大之势。在这种态势下，保障粮食安全的关键是保住主产区。我国13个粮食主产省(区)，耕地面积占全国的65％，有效灌溉面积占71％，粮食作物播种面积和粮食产量分别占全国粮食作物总面积和粮食总产量的63％和67％。可见，抓好粮食主产区这一块，就掌握了全国粮食安全的主动权。

(2)主产区和主销区经济不协调的现状

作为国家粮食安全责任主要承担者的粮食主产区，经济发展以农业为主，其经济实力远低于粮食主销区。在省区间粮食总产量与农民收入水平成负相关的关系。13个粮食主产省和4个粮食主产区中农民人均收入有l4个排在全国10位以下，有9个排在15位以下，其中12个省区低于全国农民收入人均水平。三大产粮省的粮食产量占全国21．33％，三个非主产粮省产粮仅占全国的5．98％，前者为后者的3．57倍；前三省人均产粮894．9斤，后三省人均产粮107．6斤，前者相当于后者的8．32倍；三大产粮省农民人均纯收入为非主产粮食省区的26％；粮食总产量与农民收益之比为1：0.14，人均产粮与农民人均收入之比为10．03。产粮越多农民收入越少，由此带来区域间的不平衡。

(3)主产区与主销区经济利益不协调的后果

粮食主产区承担了比主销区更多的粮食安全责任，却收到了较少收益，并产生了更重的财政负担。这种责权利不对称的情况严重削弱了主产区的农业投资能力。农业投资是一种投资期长见效慢且需要大量资金投入的产业。主产区本身农业基础设施建设薄弱，尤其小型农田水利建设年久失修，加之农业发展软环境的落后，若没有更多的资金流入主产区农业，随之而来的就是粮食生产能力下降，我国粮食生产问题将更加严重。主产区要想改变自身状况，没有资金投入和技术改进及基础设施建设，仅凭自己的热情是很难实现的。

3个人投资尚未发挥有效作用

随着农地制度的变迁，农田水利设施投资方式发生了较大变化，农田水利设施兴建的资金与劳动投入分别采取“谁受益、谁投资”和“农民劳积累工”制度。同时提出了按受益范围分级举办，即受益范围在一村、一组内的，由村、组举办；受益范围跨村的，由乡或联村举办；跨乡工程则由县、区举办或联乡举办。此外，国家还要求建立县、乡两级农村水利建设发展基金，并实行专款专用。但是，由于农业比较利益低、农民收入增长缓慢，以及经营管理方法不当、资金不足，严重制约了农田水利设施的建设。农田水利设施公共产品特性不强，投资相对较少。因此，解决这些问题，不能仅靠国家补助和集体投入，应通过改革农田水利设施的投资体制，形成适应农业发展实际的新融资机制。

四、进一步提高我国水利设施投资的对策建议

(一)增加政府财政投入

改善农村水利设施条件，提高农村综合生产能力，稳定并提高粮食产量，保障国家粮食安全是全社会的责任，更是政府的主要职责。农田水利建设应以公共财政特别是中央财政投入主导，从比例上明确各级政府配套资金的责任。农业基础设施根据其构成上的层次性，或者说服务的地域性，可以分为全国性的农业基础设施和地方性的农业基础设施。属于前者的应由中央政府承担，属于后者的由地方政府承担。一些跨地区的农业基础设施由地方政府承担为主，中央政府在一定程度上参与和协调。地方政府之间应根据收益范围和管辖范围确定投资责任范围。这样的投资责任划分，可以有效避免各级政府之间相互“踢皮球”最终导致农业基础设施投资落空。

(二)加大主销区对主产区的资金支持

国家粮食安全的长期受益者主销区要支持主产区粮食生产，帮助主产区提高公共服务能力，是主销区应承担的责任。应从以下两方面作出努力：

1建立粮食主产区和主销区间利益协调机制

在资金筹集上，国家应当采取有力措施调控处理好主销区与主产区的利益关系，积极探索建

立粮食产销区的利益平衡机制。要明确主产区在粮食安全建设中的责任，按照“谁吃粮、谁花钱”的原则，设立粮食消费税，筹集一笔资金，用于支持主产区粮食综合生产能力建设。如可以考虑对经济发达、粮食调入量比较大的主销区，以省(市)为单位核定粮食产需缺口数，按调入量核定粮食消费税，由主销区政府筹集资金上交中央，由中央将这笔钱直接补贴给重点粮食大县，专门用于支持主产区建设旱涝保收高标准农田。

2建立主销区对主产区财政支持机制

根据主销区的财政情况，中央政府从各省抽调一部分资金用于对主产区粮食生产的补贴，提高主产区粮食生产能力、加工能力、储备能力，以及持续生产能力。可以考虑对一些沿海发达省(市)的部分非农占地指标进行拍卖，将拍卖所得的一定比例收到中央，由中央拿这笔钱投到主产区。另一部分用来作为粮食科研基金。有利于粮食生产向主产区集中和粮食科研的投入，保证我国的粮食基本自给的能力。

(三)鼓励个人投资，加大金融支持

光靠政府包揽和财政支持，并不能建立一个科学的农业基础设施投资体系，不利于优化资源配置、快速地为经济增长提供条件。因此，在融资过程中，还应发挥市场的优势，鼓励个人参与农业基础水利设施建设。具体措施有：一是充分调动农民的投资积极性。二是广泛吸收社会闲散资金投人。实行新的投资体制后，投资者的合法权益有了保障。三是盘活现有水利资产存量。可以将现有水利工程实行租赁、承包或出让使用权，以收回一定的资金用于建设新的农田水利设施，实现滚动发展。四是加大金融部门对个人融资。根据我国的国情，继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款，鼓励政府出资的各类信用担保机构积极拓展符合农

村特点的担保业务，有条件的地方可设立农业担保机构，建立金融机构对农村社区服务的机制，明确县域内各金融机构为“三农”服务的义务。