关于东南沿海河流水量分配原则和重要指标的探讨（马俊 陈竽舟）

导读：　［摘要］水量分配方案的编制工作在各地相继启动和开展，纵观全国各地有关水量分配的研究和实践成果，有很多值得学习和借鉴的地方，但浙江省河流多属东南沿海独流入海型河流，有其自身的特点。因此，如何界定符合浙江实际的水量分配原则和重要指标。根据浙江省水资..

　［摘要］水量分配方案的编制工作在各地相继启动和开展，纵观全国各地有关水量分配的研究和实践成果，有很多值得学习和借鉴的地方，但浙江省河流多属东南沿海独流入海型河流，有其自身的特点。因此，如何界定符合浙江实际的水量分配原则和重要指标。根据浙江省水资源特点，对有关水量分配原则、重要指标展开了探讨，旨在进一步明晰思路，进一步开展水量分配研究工作。

　　［关键词］独流入海; 水量分配; 分配原则; 重要指标; 界定

　　［中图分类号］TV213 ［文献标识码］B ［文章编号］1006-7175( 2011) 07-0045-03

　　1 问题的提出

　　以流域为单元制定水量分配方案，是《水法》中明确规定的确保流域水资源可持续开发利用的一项重要水资源管理举措，也是贯彻落实我国实行最严格水资源管理制度的迫切需要。水量分配是基础性的技术工作，经水量分配确定的行政区域水量份额是实施用水总量控制和额管理相结合制度的基础，是水权分配甚至水权交易的前提条件。水利部在2007 年12 月发布《水量分配暂行办法》( 部令2007 年第32 号) ，指导在全国范围内进行水量分配工作。目前，我国北方的黄河、海河、黑河等流域，方的淮河、珠江、赣江等流域都已经或正在开展水量分配方案研究。黄河流域的水量分配走在了全国前列，颁布实施了《黄河水量调度条例》，实现了黄河10 年不断流，促进了黄河流域经济社会的可持续发展。广东、江西两省的水量分配实践也为南方丰水地区的水量分配提供了很好的参考和借鉴。

　　浙江省水量分配方案编制工作虽然尚处于起步阶段，但对于水量分配和水权交易很早就开始了有益的探索和实践。义乌、东阳两市间的水权转让协议开创了我国水权交易之先河，推动和活跃了关于水权、水市场理论研究和实践探索。2005 年，由水利部和省政府联合批复的《钱塘江河口水资源配置规划》实际上就是钱塘江河口地区的水量分配方案，该方案已经在浙东引水工程的调度和管理上付诸实施，其在河口生态环境需水、预留水量等方面的研究也是超前的; 目前已在椒江流域和舟山市开展了水量分配试点研究，钱塘江流域、杭嘉湖流域的水量分配方案编制工作也已经启动。目前省内外有关水量分配研究的成果和经验很多，浙江省河流属东南沿海独流入海水系，有其自身的特点，不能生搬硬套其他流域的原则和方法，需要在已有工作基础上，借鉴省内其他流域量分配实践经验，探寻一条符合东南沿海独流入海河流特点的水量分配方案思路。

　　2 水资源特点

　　浙江省河流在水资源分区中分属长江和东南诸河两个一级区，流域面积在50 km2 以上的水系共35 个，其中苕溪、运河、钱塘江、甬江、椒江、瓯江、飞云江、鳌江为八大水系，除苕溪注入太湖、京杭运河沟通杭嘉湖平原水网外，其余均为独流入海河流，多为山区性河流，并均受潮汐影响。这些独流入海河流的主要特点是源短流急，洪枯流量的变幅相差大，径流年内、年际极不均匀，尽管多年平均水资源总量较为丰沛，但若调蓄工程不足，水资源条件将会出现紧缺。全省河流平均降水量在1 100 ～ 2 400 mm之间，降水量分布趋势自西向东，自南向北递减，其中山区大于平原，沿海山地大于内陆盆地，水资源分布与人口、经济社会发展布局不相匹配。全省水资源总量为955 × 108 m3。在浙北杭嘉湖和浙东南萧绍宁、温黄、温瑞的河口冲积平原或围涂平原区，地势平坦，河港交叉，水网密布，形成平原河网。平原河网区本地产水不多，加上经济社会发展迅速水量需求大，往往需要邻近的较大流域补充水量，同时，河网地区水体污染问题较为突出。

　　3 水量分配原则的探讨

　　一般来讲，水量分配原则应根据当地的水资源条件确定，不同的地方特色其分配原则侧重点会有所不同。浙江省属南方丰水地区，但工程型与水质型缺水问题并存，若不加以有效保护、优化配置、节约利用，水资源紧缺问题将不可避免。根据实际，水量分配原则可重点考虑总量宏观控制的原则，公平与效率兼顾的原则，水量与水质统筹考虑的原则，可持续利用的原则，尊重历史与现状的原则，政府预留的原则等。

　　总量宏观控制的原则，是为了明确水资源可利用量的上限，限制取用水总量，体现维护河流生态健康的原则。流域可供分配水资源总量的确定，打破了传统“以需定供”原则，统筹考虑人们的基本生活用水量、生态需水量和国民经济用水量，促使人口数量、经济发展规模、生态环境保护在水资源可承载的能力范围之内。总量宏观控制目标的提出，不仅遵循了人水和谐的理念，同时也考虑了代际公平，各区域今后用水应注重节约，限制高耗，走水资源可持续发展之路，使水资源在为当代经济社会发展提供支撑的同时，也给子孙后代留有足够的可持续发展空间。南方丰水地区的河流，总量宏观控制的原则不应以预防危机为主要目标，水量分配方案体现的不应是对各行政区未来水资源开发利用的限制，而应是保障水资源的可持续利用。因此，在宏观总量控制之时，可考虑“按需分配”的原则，即在节约型社会建立的基础上，取用水总量应满足各行政区未来一定时期内经济社会发展的合理用水需求，需要分配水量应尽可能满足各行政区未来一定时期内经济社会的可持续发展，而不是限制发展，这是南方丰水地区水量分配工作要达到的主要目标。从水资源条件来说，浙江省属丰水区，只要通过必要的工程措施，完全能够满足地区的经济社会发展需求甚至国家重大战略规划布局的需要，温台沿海产业带、杭州湾产业带，只要不是高耗水高污染的产业，均不会受水资源限制，宏观总量控制的原则是为了更合理地调整产业布局，优化资源配置。

　　关于公平与效率的原则，有的人提出要“侧重公平”，有的人提出要“效率优先”，公平和效率往往是一对矛盾体，公平与效率固然都重要，但不宜偏重哪一方，应该考虑“公平与效率兼顾的原则”比较适宜。在面积和人口相当的发达县市和欠发达县市之间，水量分配的结果肯定有差别，可能依据现状条件预测的未来经济发展总量发达县市要高些，分得的水量份额也会多些。这些欠发达县市多为上游地区，往往以农业或生态建设为主导，也许有人会觉得其未来发展用水权益“被效率”了，一碗水没有端平。这种考虑了区位条件、基础条件等不同产生的差异，体现的恰恰是考虑了效率因素的科学的公平。水量分配的意义在于“促进水资源优化配置，合理开发、利用和节约、保护水资源”，《水量分配暂行办法》明确水量分配应当以水资源综合规划为基础，水资源综合规划在预测未来用水需求时，在目前的技术手段下，已考虑了区域的资源条件、供用水历史和现状、未来发展能力和趋势、节水型社会建设的要求等，还是与当前的经济发展水平有一定联系的。公平原则的根本是要保障公民的基本用水权益，如居民生活和生态用水，即便用水过程存在效不高现象，也是要确保的，只有在满足这样的最基本的公平性用水前提下，兼顾效率，合理配置水资源到经济效益好的地区，才更符合水量分配工作开展的目的和意义。

　　水量与水质统筹考虑的原则，是为了综合考虑经济社会发展和生态环境安全对水资源量和质两方面的需求。在水量方面，应按照总量控制和定额管理相结合的原则配置水资源，各行政区所获得的水量份额不能超过资源可利用量，同时，为了保护河道内及河口水生态环境，上游地区应保证一定的下泄水量。生态环境是人类生存的基础，保护生态环境是流域内水资源开发利用的重要目标。在合理配置生活、生产用水的同时，需给生态环境分配一定的水权，维护和恢复流域内生态系统基本要求。南方丰水区河流水量总体较丰，但水环境问题往往更加突出，特别是平原河网区，水体污染程度十分严重，在全省水量分配中如何体现水量与水质兼顾，如何体现最严格的水资源管理制度的三条红线，是摆在研究者面前的一道难题。在水质控制方面，各行政区内的水质如何达到水功能区划对水质的要求，才能使水资源的开发利用不恶化本区域内的生态环境状况，也是水行政管理部门最关心的一个问题。可以考虑行政区目标水质控制的水量分配计算方法，即按照目标水质采用综合耗水率、综合排放标准等反推水量的方法，这样可得到某行政区满足水功能区要求的分配水量份额，该值可作为方案选择时的参考，当一个地区的水量份额超过该值时，当地的水环境可能受到破坏，这样水质因素可能对水量分配产生一定影响，真正体现了水量与水质统筹考虑的原则。

　　4 水量分配重要指标的界定

　　从目前各地开展的水量分配方案编制工作可以看出，全国各地的水量分配方案成果相差较大，主要体现在: ①正常年份定义标准不同。来水频率总体上看，北方以多年平均或50% 来水频率为基础开展水量分配，而江西以50%来水频率，广东以90%来水频率; ②水量分配的细化程度不同。有的一个行政区域一个数值，有的细化到产业和水源; ③对于控制断面水量指标有的包括，有的不包括，有的细化到逐月。对于控制断面水质指标有的包括，有的不包括; ④对于预留水量，有的明确提出，有的没有提出; ⑤水平年有的2020 年，有的2030 年。在水量分配编制的方法上，也是方法众多，各有侧重，各有优缺点，尽管是以水资源综合规划为基础，还是需要进行大量的、详细的分析计算工作。因此，在开展水量分配编制工作之前，十分有必要对重点指标进行明确界定，以适应浙江实际。

　　水量口径的界定。水量分配的水量对象指水量分配按照何种水量口径或标准分配，我国目前一般涉及两种水量配置，即取水量和耗水量两种。从水量分配的角度，取水量或耗水量的选择都是可行的，不存在是否合理和科学的问题，主要看是否适宜当地水资源特点。在北方河流水量分配中，特别是黄河流域下游，水量分配给各省市后，大部分不回归，相当于取走多少水量，消耗多少水量，因此，取水量等同于耗水量。而南方山区性河流，水量取走使用后多数回归河道，取水与耗水是不一样的，存在重复利用的问题，原河网地区取水后回归河道，存在多次重复利用的问题。选择不同的水量口径将对水量分配方案的执行和实施产生影响，特别是监测和计量，现有的水资源管理实践主要对取水和退水管理，在现有的技术条件下，还不能实现对所有耗水的直接监测。因此在南方地区，存在重复利用问题和耗水难以监测问题，基于耗水量的水量分配方案的实施比基于取水量的远为复杂。在浙江省水量分配方案编制中，根据流域水资源供需特点及日常习惯性考虑，建议选择取水量作为水量分配的水量口径，而不用耗水量的概念。

　　水源对象的界定。根据定义水资源量包括地表水资源量和地下水资源量。在南方山区性河流流域，由于地表水资源比较丰富，地下水的开发利用较少，目前更多的是对地表水资源的管理，在南方山区性河流中，水资源总量等于河川径流量( 即地表水资源量) 与河川基流以外的其他各项排泄项之和，其他排泄项可忽略，因此，南方山区性河流水资源总量即为河川径流量。平原区的深层承压水为不可更新资源，且多已实行禁采，不作为全省水量分配的水源对象比较合适。因此，根据流域特点和实际，可以明确浙江省山区性河流水量分配的水源对象为的河川径流量，平原河网地区的地下水资源根据开发实际考虑是否纳入分配的水源对象，其他非常规水资源不作为本次水量分配方案编制的水源对象。从水源途径来看，分配的水源可以是本地水资源、过境水资源、外流域引水中的一项或几项，已有资料很少提及过境水量如何分配，本地和过境水量很难区分，但在分得的水量份额下，各区域用水户无论是用本地水还是入境水都没有关系，服从总量控制的原则，无论是从干流取水还是支流取水、修建拦蓄工程还是提水设施取水也都没有关系，这样撇开了工程的因素和干支流的因素，问题相对简单化。有的专家提出只分配本地水资源，认为如果分配过境水量，可能会出现越是下游分配份额约多。但对于东南沿海河流来说，大多数是上游山区水资源丰沛、下游沿海地区水资源贫乏，过境水量往往是下游发达地区经济社会发展的重要保障，如萧山区取用钱塘江水、杭嘉湖地区取用太湖水。因此，水量分配应当考虑一个行政区内的本地水资源和过境水资源，即水资源可利用量分析时应按当地水资源和过境水资源统一计算。

　　时间对象的界定。水量分配的时间对象是指根据什么时间的对象作为水量分配的基础，从而确定水量分配方案的时间标准。一般来说，时间可分为过去、现在、未来3 个时段，不同时段的选择决定了水量分配的基础。流域或区域的水资源稀缺程度决定了水量分配的时间标准。如果在制定水量分配方案时，流域或区域的水资源仍然比较丰富，仍有一定的开发利用潜力，就会选择未来水平年的水量或在现状取用水量基础上进行一定的扩大作为水量分配方案制定的目标，反之，流域或区域水资源十分短缺，水资源已经开发利用殆尽或某一行业的水资源被大量占用( 如河道内生态环境用水) ，就会选择基于现状用水水平的水量、甚至过去用水水平年的用水量作为水量分配的基础。有关文献资料指出，水量分配相对时效期过短或过长都不利于水资源的优化配置，过短不利于持续性管理的加强，过长则不利于适应新的变化情况，一般以10 ～ 25 a为宜，不超过30 a。由于我国可能在2030 年前后出现人口峰值，届时用水量也将最大。在浙江省水量分配中，根据水资源综合规划分析和基础，仍有一定的水资源开发利用潜力，为了反映今后一段时期内该省水资源开发利用的需求，建议选择2030 年作为水量分配的水平年。

　　分配级别的界定。根据流域水量分配工作的实际需要，可以将流域水量分配划分为流域级、省区级、地市级和县区级等多个级别。分别为流域级( 或中央政府) 向各省( 市、区) 的第一级分配; 省区级向各地市的第二级分配; 地市级向县( 市、区) 的第三级分配; 县区级向乡镇的第四级分配。而根据全省流域特点和行政区划特点，可分为两级分配: 按单独流域由省级部门将部分水的使用权以取水总量控制的形式分配至各县区级人民政府，为一级分配; 县区级人民政府以取水许可的形式将部分水的使用权界定至各源水取水户，为二级分配; 各源水取水户的可取水量之和应小于( 或等于) 第一级界定给该县级人民政府使用权总量。建议现阶段浙江省重点研究一级分配，即省分到县，不考虑地市级的水量分配，也不考虑地市级的政府预留水量，但可按地市范围开展水量分配方案的研究，分配的最小单元到县区级人民政府。

　　5 主要结论

　　东南沿海河流属南方水资源丰沛区，具有源短流急、水资源时空不均、调蓄工程不足及河网地区水污染严重等特点，水量分配的原则宜重点考虑总量宏观控制的原则，公平与效率兼顾的原则，水量与水质统筹考虑的原则，可持续利用的原则，尊重历史与现状的原则，政府预留的原则等。

　　水量分配重要指标的界定: 水量口径采用取用水量而非耗水量口径; 水源对象为地表水资源，包括当地水资源和过境水资源; 水量分配的水平年确定为2030 年较合适; 分配级别考虑由省行政一级向县级分配。［参考文献］

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　　［作者简介］马俊( 1978-) ，男，湖南津市人，工程师，学士; 陈竽舟( 1983-) ，男，浙江舟山人，工程师，学士.

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