我国实施洪水保险初探

　洪水保险（也称防洪保险）起源于美国，是指国家规定由防洪区内的所有住户、企事业单位或个人通过保险机构交纳并积累起来的保险费用于补偿被保险者因洪水灾害所造成的损失。它虽然不能防止洪灾的发生，但可以把集中的洪灾损失变成一个均匀的年度支付，把局部地区的洪灾损失均匀地分摊到广大地区，让全社会共同承担洪水风险。通过实施洪水保险一方面可以减轻国家财政负担，另一方面可以使灾区人民在洪灾过后可以迅速恢复生产和生活。

1、国内外洪水保险发展概况

　　洪水灾害是人类社会所面临的主要自然灾害之一，全世界每年均有国家和地区遭受洪灾之苦，据资料统计分析，全世界洪水灾害造成的损失约占各类自然灾害总损失的比例高达40%，防洪救灾成为各国政府主要财政负担之一。

　　为加强防洪减灾，减轻政府财政负担，美国在19世纪末和20世纪初开始了对洪泛区内的居民和企业进行财产保险的相关研究，逐步形成了关于在洪泛区实施洪水保险的理论。1956年国会通过了《联邦洪水保险法》，创立了联邦洪水保险制度；1968年国会通过了《国家洪水保险法》，1969年又依法制定出《国家洪水保险计划》（NFIP），建立了洪水保险基金，使洪水保险在全国范围内有效推行。经过40多年的实践和应用，美国现已建立了比较成熟的应用体制，洪水保险已成为美国洪水灾害风险管理中的一个重要手段。

　　洪水保险在英国、法国和日本等发达国家也得到了推广和应用，而且为越来越多的国家所认同；一些发展中国家如匈牙利、印度和菲律宾等也在陆续研究和实施，并取得了一定的成绩。随着经济社会的进步一步发展，洪水保险必将成为世界各国防洪减灾的一项重要的非工程措施。

　　我国于上个世纪80年代初开始恢复保险业务，并对洪水保险开展了相关的研究，进行了多种形式的尝试，积累了一定了经验与教训。自上个世纪90年代以来，全国洪涝灾害的保险赔款累积近200亿元，对受灾投保企业迅速恢复生产、受灾家庭重建家园，保障社会经济的稳定发展，起到了积极的作用。但由于我国防洪减灾历来比较注重工程措施方面，洪水保险的理论和实践在我国发展缓慢，目前还处于初步的研究和探索阶段，洪水保险制度在我国还未正式建立，相关的政策法规还不完善。

2、当前我国洪水保险存在的主要问题

　　当前我国洪水保险还存在以下主要问题：

2.1 洪水保险风险过大，保险公司对洪水保险缺乏积极性

　　由于我国洪涝灾害比较频繁，特别是近十几年来，洪涝灾害更是连接不断，并且周期短，频率高，淹没范围大，几乎每年都有大面积的乡镇、村庄和土地被洪水淹没，这使得承担洪水保险的风险很大，保险公司怕承担巨额风险，对开办洪水保险积极性不高。我国曾有保险公司尝试开办洪水保险，但以失败而告终。例如：1998年长江流域洪灾之前，在有关部门的推动下，一家保险公司在长江流域的一个小范围内试行“洪水保险”，当时确定的保费是每户人家98元/年。当那场百年难遇的特大洪灾降临时，这家保险公司立即发现自己陷入困境，保户财产损失巨大，公司面临巨大的理赔支付。最后这家公司用了一个既不合理也不合法的方式，它退回给每个保户98元的保费，单方面终止了保单关系。

2.2 洪水保险承保面不够大，企业、个人洪水风险意识薄弱

　　在我国，一般只有处于易受洪水侵袭地区的少数单位、个人参加了洪水保险，并且保险公司的保险的范围仅限于流域局部，造成保险公司的洪水保费累积过少，从而导致保险公司的补偿功能不能充分发挥，影响经营效益。另一方面，处于洪泛区的单位、个人对洪水风险意识薄弱，对洪水保险不理解或不支持。例如：国家防汛抗旱办公室曾经在河南地区的淮河分洪区试行了“洪水保险”，然而在具体实施过程中他们遇到了困难。按照他们的想法，这笔保费应该由当地的居民、企事业单位交纳。但当地的老乡们认为，他们收入本来就不高，而且，他们同意国家利用自己的家园来分洪，已经是从全局出发，做出了牺牲，为什么还要他们来出这笔钱？而当地的企业都是一些中小型企业，效益一般，这些企业宁愿洪水来时，自己承担风险和损失，也不愿交纳这笔“不在预算之内的钱”。

2.3 法制不健全，洪水保险还属于自愿性质的

　　迄今为止，我国还没有制定出一部专门的洪水保险法规，而现已颁布实施的《防洪法》中关于洪水保险只有一条原则规定，即“国家鼓励、扶持开展洪水保险”，对洪水保险地位、作用、保费的征缴以及单位、个人的权利和义务都没有作任何规定。由于缺乏法律的明确规定与监督实施，洪水保险在一些特大洪灾面前未能发挥其应有的作用，特别是我国现在的洪水保险往往只承担自然灾害状态下的洪灾风险，而把行洪、滞洪区的洪水保险问题排斥在外，使这些地区的洪灾损失得不到有效补偿。另一方面，国家对洪泛区的单位和个人是否参与洪水保险没有强制性的要求，完全是自愿意性质的，很多人对洪水灾害抱有侥幸心理，投保人少，财产投保率低，这也使得我国洪水保险的发展举步维艰。

2.4 我国尚未制定出科学的洪水保险费率

　　我国目前还没有以洪水灾害损失数据为基础而制订的洪水保险费率，洪水保险费率笼统地包含在综合费率之内。也就是说，企业投保了洪水保险，但为此交纳的洪水保险费却并非是按照科学的方法确定的洪水保险费率计算出来的，而是以其他险种费率为基础而得出的。由于各种风险的性质、影响范围、造成损失程度等方面存在差异，因此按这种方法得出的洪水保险费率就难以符合实际情况。

3、洪水保险实施构想

　　针对上述问题，笔者认为可以从下几个方面开展工作，推动我国洪水保险制度的实施。

3.1 制定《国家洪水保险计划》

　　洪水保险是一种特殊的险种，它具有高风险性，大的洪灾一旦发生，灾区内的人民需要大量的资金恢复灾后的生产和生活，而受灾区域内累计起来的洪水保险基金却难以满足灾后生产和生活的迅速恢复。我国幅员辽阔，七大流域洪水特性具有明显的地域特征，各大流域同时发生洪灾的概率极其微小，即使其中一个或两个流域发生流域性的洪灾，相对全国而言，也仍然是局部性的。因此，制定《国家洪水保险计划》不仅可以使巨灾的风险在时间和空间得以分散，而且在不增加国家财政负担的情况下，可以增大对受灾地区的救援力度。

　　《国家洪水保险计划》可考虑以下几方面的内容：（１）全国各省（市）必须参加《国家洪水保险计划》，并承诺加强综合性防洪减灾体系的建设，向上级政府交纳洪水保险费和防洪基金，同时享有大灾之后获得国家财政补贴的保险赔付的权利。不参加《国家洪水保险计划》或不履行义务的省（市），将无权再得到中央财政在防洪减灾方面的资助。（２）国家洪水保险基金组成为各省（市）交纳洪水保险费和防洪基金。（３）各省（市）按照流域规划制定本省（市）的洪水风险图，处于洪水风险区的居民和企事业单位必须参加洪水保险，非洪水风险区的居民和企事业单位必须交纳一定数量的防洪基金。（４）规定洪水保险的主要保险对象，各省（市）可根据本省（市）的实际情况作适当的调整；（５）洪水保险的保险费率可由各省（市）根据本省（市）的经济发展水平和洪水风险图自行确定，或者采取简化的办法按照被保险的对象收取固定的保费；（６）防洪基金的征收可由各省（市）根据本省（市）的经济发展水平自行确定。（７）流域发生大洪灾之后，国家财政补贴的保险赔付按照上交的洪水保险基金确定，“不交”则“不得”， “多交”则“多得”。

4.2 成立开展洪水保险的专职机构

　　洪水保险不同于其他的普通保险，如果发生大的洪灾，受灾区内需要赔付的对象占投保群体的比重较大，在局部区域内发展业务和资本有限的保险公司往往难以承受巨额的理赔费，因此，我国开展洪水保险还应成立专职的保险机构，该保险机构由国家统一管理，并由熟悉水利专业和保险专业的技术人员和管理人员组成。机构的第一级为国家洪水保险机构，第二级为各个省（市）洪水保险分支机构，全面负责本省（市）的洪水保险业务。第三级为市（县）洪水保险分支机构，

　　市（县）洪水保险机构为一线业务机构，负责各个市（县）洪水保险业务和防洪基金的征收，它们隶属于各省的洪水保险机构，省洪水保险机构可在全省范围内调剂使用洪水保险基金，省洪水保险机构又隶属于国家洪水保险机构，国家洪水保险机构可在全国范围内调剂使用洪水保险基金，机构性质为行政事业编制。

　　市（县）洪水保险一线业务机构下设业务受理部、理赔部、技术部、资产评估部、财务部等职能科室。技术部水利专业技术人员负责本保险机构承保范围内洪水风险图的绘制和洪水风险区域的等级划分，并与保险专业技术人员一起利用现有洪灾损失数据，制订出科学合理的保险费率；保险专业技术人员负责制订各项洪水保险详细实施细则（如投保方与承保方的权力义务等），并统计每次洪灾的各项财产损失，为制订出更加科学合理的洪水保险费率积累基础数据；资产评估部人员负责对本公司承保的各项财产进行资产评估，合理地定出当承保财产受损后公司的理赔额，同时还负责在洪灾发生后迅速对承保的各项财产的损失程度进行合理的评估；其它保险专业人员负责开展洪水保险的日常业务受理、防洪基金的征收以及洪灾发生后本公司的理赔事务。

　　省（市）洪水保险机构与国家洪水保险机构不设具体职能科室，但要有一定数量的专业技术人员，负责对一线业务机构的人员进行技术指导和业务培训。

4.3制订实施洪水保险相关法规

　　由于我国洪水保险发展较晚，目前还没有相关的法律和法规，虽然我国颁布的《关于蓄滞洪区安全与实施指导纲要》对蓄滞洪区要逐步推行洪水保险已做出了明确的规定，《防洪法》中也有一条“国家鼓励、扶持开展洪水保险”，但还没有实施洪水保险的法律法规。一项新政策的实施如果没有相关的法律的保证，就难以在实际工作中得以贯彻落实。美国在实施洪水保险的过程中，就制定诸如《联邦洪水保险法》、《全国洪水保险法》、《洪水灾害防御法》等法规，最后形成了一套行之有效的法规与管理办法。因此，要在我国顺利实施洪水保险，有必要加强洪水保险的立法，使洪水保险在实施过程中有法可依。通过相关的法律和法规，一方面可以明确规定洪泛区的企事业单位、个人都必须参加洪水保险，另一方面，一旦发生洪灾，企事业单位和个人可以依据法律和法规从保险机构获得相应的财产理赔金，以顺利进行灾后再生产。

　　依据《国家洪水保险计划》，洪水保险实施初期各个省可根据本省的实际情况和经济发展水平制定《实施洪水保险试行办法》，待我国洪水保险发展到一定程度并积累了一定的经验后再制定《国家洪水保险法》。当前《实施洪水保险试行办法》可考虑以下三方面的内容：

（１）总则说明制订本办法目的、适用范围及条件。

（２）一般规定这是“办法”的主体部分，该部分主要包括：①详细说明受理洪水保险业务的机构，如：规定受理洪水保险业务的主体为本省开展洪水保险的专职机构，其它保险公司可参与部分单项保险以及洪水保险专职机构不设保的保险；②详细说明洪水保险专职机构的义务与职责，如：洪水保险机构应负责本单位承保范围内洪水风险图的绘制和洪水风险区域的等级划分，制订出相对比较科学合理的保险费率，并向公众公布，同时还应向投保单位和个人解释保单各项内容；③详细规定需要参加洪水保险的对象，如：可以明确规定，凡是按照洪水风险图确定出来的易受洪水威胁的所有企事业单位和个人必需参加洪水保险，否则不享受灾国家救济；非洪水威胁区的企事业单位和个人需交纳一定数量的防洪基金；④详细规定可供投保的主要内容，洪水保险机构只对严重影响灾后生产和生活的各项财产进行保险，并且对违反国家相关政策的建筑物和财产不实施保险。如：房屋、庄稼以及重要室内财产等，而不对所有财产和设施都进行保险；⑤洪水保险费率的制订应遵循公平合理和促进防损的原则，如：处于不同位置的同一类财产，或处于同一地理位置的不同财产，其遭受洪水灾害的都不相同，在制订洪水保险费率时均应要有所区别；⑥处于蓄滞洪区中各项洪水保险应区别对待，如：被保险对象的洪水保险费率可适当提高；属于洪水保险范畴内但违背了蓄滞洪区的土地利用规划以及政策法规的各项财产和建筑物不实施洪水保险等；⑦规定投保单位和个人有义务如实汇报洪灾后各项投保财产的损失程度，以便洪水保险机构做出合理的理赔；⑧规定洪水保险机构在洪灾发生后必须立即派专业人员对投保者的投保财产进行损失评估，并按规定赔付投保者的财产损失；⑨洪水保险机构可对主要固定资产（如房屋、大型机器设备等）制订出最高的理赔额，一旦投保财产全部受损，只按最高的理赔额赔付；⑩遇特大洪灾时，洪水保险的保费难以支付巨额理赔款时，可向国家洪水保险机构申请洪水保险基金，用于灾区不足部分的受灾理赔以及公司的正常运营。

（３）条文说明本部分是对“一般规定”中的各项条款进行解释和说明，以利于各洪水保险机构正确理解各项条文规定，按规章办事，同时也有利于投保者了解他们应有的义务和权利。

5、结语

　　当前我国实施洪水保险还有不少问题急需解决，如：洪水保险费率的确定、洪水风险图的区划、防洪基金的征收、可行的操作方案和相关政策法规的制定等等。洪水保险实施初期可避繁就简，实行低保费、低赔付、简化手续、高效理赔的政策，以便在我国顺利开展洪水保险。

　　实施洪水保险是一项涉及面广、工作量大、技术复杂的工作，建立起适合我国国情的洪水保险制度绝非一件易事，但洪水保险是一项重要的防洪减灾措施，它的建立不仅有助于我国社会经济的进一步发展，而且还可进一步完善我国的洪水灾害管理体制，因此，应尽快制定并实施国家洪水保险计划，逐步建立起适合我国国情的洪水保险制度，同时尽快出台相关的政策和法规，以保证洪水保险制度能够得以顺利实施。

参考文献

[1]程晓陶.美国洪水保险体制的沿革与启示.《2001防洪抗旱减灾论文集》.2001年10月

[2]万志群、程晓陶.中国洪水保险的实践与探索(摘录).水利经济.2001年第1期

[3]吴树波.我洪水保险的现存问题与对策.金融与经济.1999年第8期

[4]李静.对建立洪水保险若干问题的认识.当代财经.1998年第12期

[5]华家鹏、李国芳、朱元生生 、周毅.洪水保险研究.水科学进展.Vol.8, No.3,Sep.1997

[6]李强.建立我国洪水保险制度的思考.中央财经大学学报. 1999年第2期

[7]傅湘、王丽萍、纪昌明.防洪基金问题的研究.水电能源科学.Vol.18，No.4，Dce.2000

[8]程晓陶、苑希民.江西省洪水保险的调查与思考.中国水利水电科学研究院学报.1999年第3卷第2期

[9]张万宗、郝凤华、朱福庆、王中奎.美国的洪水保险及其作用(待续).人民黄河.1999年第21卷第11期

[10]张万宗、郝凤华、朱福庆、王中奎.美国的洪水保险及其作用(续).人民黄河1999年第21卷第12期