英国法国水资源管理制度的考察
更新时间:2014-06-29 17:51:28 来源: 作者: 浏览:675次 评论:0条
导读：一、英国水资源管理模式英国国土面积２４．４万ｋｍ２，人口５６００万人，平均年降水量１０００～１１００ｍｍ，全国降水量年际、年内分配比较均匀。因此，英国水管理的主要任务是供水和水环境保护。英国的供水水源大部分为地表水，地下水在总供水量中占３０％左右..
一、英国水资源管理模式
英国国土面积２４．４万ｋｍ２，人口５６００万人，平均年降水量１０００～１１００ｍｍ，全国降水量年际、年内分配比较均匀。因此，英国水管理的主要任务是供水和水环境保护。英国的供水水源大部分为地表水，地下水在总供水量中占３０％左右，并有逐年减少的趋势。
１英国水资源管理体制及其机构设置
２０世纪，英国水资源经历了从地方分散管理到流域统一管理的历史演变，目前定型于中央对水资源的按流域统一管理与水务私有化相结合的管理体制。中央依法对水资源进行政府宏观调控，通过环境署发放取水许可证和排污许可证，实行水权分配、取水量管理、污水排放和河流水质控制；通过水服务办公室颁布费率标准，确定水价；通过饮用水监督委员会制定生活水质标准、实施水质监督。私营供水公司在分配到水权与水量的基础上，在政府和社会有关部门的指导和监督下，在服务范围内实行水务一体化经营和管理。
在英国，与水资源管理相关的中央级政府部门主要有３个：农业、渔业和食品部，环境、运输和区域部，科技教育部。农业、渔业和食品部主要负责农业灌溉排水等，并负责提供中央防洪经费。环境、运输和区域部主要负责制定全国水政策、法律法规，保护和改善水资源，最终裁定有关水事矛盾，监督取水许可证制度的实施等。科技教育部主要负责有关水利方面的科研教育活动。
政府水资源管理执行部门主要有国家环境署、饮用水监督委员会、水服务办公室、水事矛盾仲裁委员会。
①国家环境署。它负有发放取水和排污许可证、制定并实施取水排污和环境保护政策和计划、制定国家防洪规划和组织安排防洪工程建设、对相关法律进行解释等职能。
英国从６０年代起即开始实施取水许可证制度。先是由流域水务局发放，后由环境署代表政府统一发放，先后共发放了４８０００份取水许可证。取水许可证期限一般为２５年，但现在取水许可证的年限在逐渐缩短。１９９５年环境法出台后，国家环境署不仅发放取水许可证，而且发放排污许可证，污水处理不达标准不允许排放。１９９９～２０００年度，国家环境署共批准了约４０００余个排污许可证。国家环境署除了实施水资源政府管理外还拥有和运营直属工程。
国家环境署实行管理成本与收入平衡的原则，每年预算约６亿英镑（２０００年为６．２４亿英镑），主要来源于防洪税收、取水许可证及环保收费、政府拨款和有关项目的合作费用等。
②水服务办公室。水服务办公室通过控制水公司上限收入等手段代表政府对供水企业进行宏观经济调控，监督供水公司履行水法律赋予的各项职责。同时，制定合理的水价，保护供水公司和用水户的合法权益。水服务办公室主任由国务大臣任命，全权负责水服务办公室的工作，不受其他政府部门的干预和支配。主任每届任期为５年。
水服务办公室起着沟通供水公司和用水户的桥梁作用。一方面在保证供水公司履行其法律规定职责的同时，保证供水公司可靠且合理的收入和利润；另一方面，水服务办公室要确保用水户的利益不受损害。这主要体现在两个方面：一是监督供水公司的服务质量（含水质和服务）达到规定的标准；二是通过限制水价确保用户所支付的水费合理。
③饮用水监督委员会。饮用水监督委员会是环境、运输和区域部的一个职能部门，代表政府提出饮用水的水质参数，制定饮用水水质政策和检测标准，检查供水公司的水质检测系统，提供有关技术咨询以及与欧共体的谈判等。
除了上述３个水资源管理的政府职能部门外，还有一个消费者委员会。它由当地政界人士和普通用户代表组成，负责受理和调解消费者和供水公司间的纠纷。它隶属于水服务办公室，但又保持相对独立，只有当纠纷无法协调解决时，才移交水服务办公室处理。
２英国私有化的供水公司
英国供水公司在获得政府取水、污水排放许可证的基础上，或者说在政府分配的水权和指定的服务区域内，自主经营，自负盈亏。１９８９年英国水务体制改革后，将十大水务局进行私有化改造，成立了十个大型流域性供水公司，保留原２９个小型私营供水公司。十大供水公司的水务管理区域基本按流域划分，负责本流域的供水和污水治理。
以泰晤士河水公司为例。它的前身为泰晤士河水务局，１９８９年实行私有化并于当年年底上市，当时每股股票价值为２．４镑。目前该公司水务服务范围主要是泰晤士河流域，服务面积约１３０００ｋｍ２，拥有７４０万供水用户和１２００万污水处理用户，日供水量２９０万ｍ3，日污水处理量４２０万ｍ3。１９９９～２０００年，该公司收取的户年均水费（含供水和排污两项）为１８８英镑（英国年均水费为２５５英镑），年收入为１４亿英镑，税前利润为４．２亿英镑，税后利润为１．３亿英镑。公司１９９９～２０００年的资产投入为４．３５亿英镑，长期银行债务约１０．８亿英镑。可见，泰晤士河水公司的服务和经营是相当不错的。
根据欧共体反垄断经营的要求，英国１９９８年出台了新的竞争法案，英国供水公司正面临新一轮的改革。主要是打破管网和供水一体化的垄断性经营，实行供水厂网分开的体制。目前，英国供水公司的这一轮体制改革正在进行之中，尚未形成最终的供水工业新格局。
３英国水资源管理的特点
①以流域为基础的水资源统一管理。这一层次主要是政府行为。英国政府通过国家环境署推行流域取水管理战略（ＣＡＭＳ），按流域分析水的供需平衡、环境平衡、水资源的优化配置、跨流域调水的必要性和可行性、工程布局及其成本、社会“成本—效益”。政府通过批准和发放取水许可证实现对水权和水量的分配，平衡流域内地表水和地下水的开采量；通过批准和发放排污许可证，提出对污水治理的要求，实现对河流水质的控制，保护水资源生态平衡。英国的国家环境署下设８个派出分支机构，在水资源管理上有些类似于我国流域机构，但管理手段上（包括政策法规和经济手段）要比我们流域机构强的多。
②以私有企业为主体的水务一体化经营与管理。这主要是市场行为。英国水务一体化的基础是水权，供水公司在获得水权的基础上，在政府的监督指导下把水作为资产来经营和管理，转换成水服务商品。水务一体化载体是市场，供水公司通过提供水商品服务（供水、污水处理等），自主经营、自负盈亏，并可以在金融和资本市场融资，获得自身发展。目前，英国的供排水基础设施建设主要是由供水公司在市场上融资进行。水务一体化的对象是市场中的直接用户，包括家庭、工商企业、社会团体等，服务者与被服务者之间发生的是直接的经济关系。
③公民参与水管理机制的完善。每一个区域都有消费者协会，由地方行政人员和一般民众代表组成，对供水公司提供的服务进行监督，提出意见和建议。消费者协会的存在实际上相当于地方参与水管理。
④政府水资源管理的资金充裕，来源稳定。国家环境署每年都是按预算安排管理、服务等项目，当年收入是下一年预算的基础。近年环境署每年收入均在６亿英镑以上，资金４５％来源于取水、排污及环保收费等。
二、法国水资源管理模式
法国国土面积55.16ｋｍ２，人口５５００万，共分２２个区域（Ｒｅｇｉｏｎ，相当于省）、９６个行政区（Ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ）、３６５００市镇（Ｃｏｍｍｕｎｅｓ）。法国属欧洲大陆性气候，平均年降雨量８００ｍｍ，干旱年不足６００ｍｍ，年均水资源总量２０００亿ｍ3，人均水资源量约为３６００ｍ3。
１法国水资源管理体制
历史上，法国曾经实行以用户为基础（即以区域为主）的水资源管理。二战后至１９６９年这一时期，法国由一个农业国迅速向工业国转变，快速的工业发展和城市化进程，造成了水需求的迅速增长和水污染的急剧恶化。针对这种状况，法国于１９６４年颁布了修定的水法，对水资源管理体制进行改革。其主要内容：一是从法律上强化了全社会对水污染的治理，确定了治污的时间目标；二是建立以流域为基础的解决水问题的机制；三是建立流域委员会和流域管理局，作为流域综合治理的主要融资机构，在环境保护的前提下，实现流域水资源的高效开发利用。１９６４年以后法国将全国按水系分成六大流域，各自的流域委员会和流域管理局负责本流域内水资源统一规划，统一管理，目标是既满足用户的用水需求，又满足环境保护的需求。１９９２年新的《水法》进一步加强了这一管理体制。
２法国水资源管理机构及其管理功能
法国水管理机构设置主要分为国家级、流域级、地方级等几个层次。
①国家级的政府机构主要有环境部、农业部、设备部（建设、交通、居住部）等。环境部是法国水管理中起主要作用的政府部门，内设水利司，在有关地区设有派出机构——环境处。主要负责拟订水法规、水政策并监督执行，监测和分析水污染情况，制定与水有关的国家标准、协调各类水事关系，参与流域水资源规划的制定等。农业部主要负责农业及村镇的供水、农田灌溉和农业污水处理等。设备部（建设、交通、居住部）与水有关的职责主要是防洪，在各地区均派有管水的管理分支机构。除了中央政府各部门的这些职能机构外，在中央一级还设立一个水资源管理的部际联席会议，由与水资源管理相关的１３个部门的代表参加，主要讨论国家水资源管理政策和法规。
②流域水资源管理。根据法律授权，流域委员会是一个流域水行政管理的权力机构。其职能主要包括制定发布水管理政策、批准流域规划、审查工程投资预算、监督项目的实施、等等。法国流域委员会对水资源实行民主管理，采取的是一种“议会”形式，充分吸收各类用户代表参与到水资源开发利用保护的决策过程中来，以增强决策的民主性和合法性。其成员构成主要有用户代表、当地知名人士和各类专家代表，占委员总数的４０％～４５％；不同行政区的地方官员代表，占３６％～３８％；中央政府部门代表，占１９％～２３％。流域委员会的主席由上述代表通过选举产生。如赛纳河—诺曼底流域，面积９７万ｋｍ２，人口１７７０万，其流域委员会共由１１８人组成，其中：地方政府官员代表４５人，用户代表４５人，中央政府部门公务员代表２１人，各方专家代表７人。
流域水资源管理局（简称流域水管局）是流域委员会的执行机构，负责处理流域委员会的日常事务。其领导成员从流域委员会成员内部选举产生，组成流域水管局的理事会。理事会采取“三三制”的组织形式，即１／３的成员由流域委员会的地方官员委员中产生，１／３由用户和专家委员中产生，１／３由中央政府部门委员中产生，此外还有一名理事来自水管局职工代表。流域水管局的主要职能有以下三项：
一是制定流域水资源开发利用总体规划。
二是依法征收水资源、排污和用水费（以下统称为水费）。一般讲，流域管理局征收全部水费的２０％左右作为公共收入用于投资流域内水资源的开发、利用和保护工程。
三是收集发布各种水信息，提供技术咨询服务。
③市政水务管理。法国的水务管理是在市镇范围内实现。法国法律规定供水和污水处理是地方政府的责任。法国流域水管局一般不拥有地产、水利资产和水权，它们均归市镇。对于大的市镇，如巴黎，水务（供水、污水处理等）的经营和管理是在一个市镇范围内进行；对于小的市镇，只有几百户人家，往往几个相邻的市镇联合进行水务的经营和管理。
供水和污水处理可以由市政府直接组织经营和管理，称为直接管理；也可以租让给私营公司经营和管理，称为委托管理。委托管理中的财产所有权仍归市政所有。９０年代之后，由于私有化进程，水务的直接管理不到２５％，委托管理占了７５％以上。政府直接管理的大都分布在偏僻地区或用户较分散的地区，其经济效益相对较差。委托管理又分两种情况。一种是租让，根据合同，经营者只承担资产的运营与管理，不承担固定资产的投资，不参与水价的制定，租让合同期限一般为１２年。另一种是特许，这种合同下经营者不仅负责资产的运营与管理，而且要承担固定资产再投入，并参与制定水价，特许合同期限一般为２０～３０年。目前在法国大多数水务委托管理采用租让的方式。
３法国水资源管理的主要特点
法国的流域委员会或流域水管局，既是一个权力机构，像一个“议会”，由各方利益的代表组成，通过协商，确定流域水资源管理的大政方针；又像一个“银行”，提供赠款和贷款，投资地方工程，实现流域的治理，同时可以获得利息回报；它还是一个技术服务机构，提供各种技术咨询，举行各类专业知识培训，提高流域的技术与管理水平。在水资源开发、利用、保护过程中，它采取了以水养水的政策，通过法律手段，确定了流域委员会稳定和充足的资金来源，使流域委员会有财力对流域全面规划、统筹兼顾、综合治理。流域委员会制定的规划很有操作性，每５年制定一次，有战略目标，有建设重点，有实现规划目标的具体项目和投资估算，有保证项目有序实施的财政政策。所以，它能够真正起到指导流域水资源可持续利用、流域社会经济可持续发展的重要作用。
法国的城市水务管理与英国的水务管理不同，并没有全面实行私有化，将城市水务资产所有权转让给私营企业，而是实行有计划的委托管理，只是将经营权“租让”或“特许”给私营企业。在“租让”模式中，由于水价是由政府决定，居民有较强的安全感，但基础设施的改造或建设还得由市政承担，融资范围受到限制。“特许”模式可以激励经营者的投资热情，使经营者能有较长远的打算，但政府需要加强对经营者的监管，保护居民利益。
三、英法两国流域水资源管理和城市水务管理的区别
英国与法国水资源统一管理具体是通过流域水资源统一管理和城市水务一体化两个主要层面实现的。然而，两个管理层面的内涵和手段具有很大区别，主要有以下三个不同：一是管理目的不同。流域水资源统一管理，意思是协调和平衡流域内与水相关的各利益方面的不同目的，包括社会的、经济的、人文的、生态的，最终实现流域水资源可持续利用和社会可持续发展；而城市水务一体化管理的目的是协调城市供水与污水排放之间的关系，使市政水务在保障供水安全和减少城市水环境污染的前提下，尽可能降低成本，取得较大经济效益。二是服务对象不同。流域水资源管理的服务对象是各个利益集团，主要指区域和行业，服务与被服务之间的关系是政府与政府之间、行业与行业之间的协调关系；城市水务的服务对象是水的直接用户，如城市居民、工商企业、社会团体等，服务与被服务之间的关系是通过水费连接起来的直接的经济关系。三是管理性质和手段不同。流域水资源管理属资源管理，以法律的、行政的管理手段为主，如制定流域规划、水资源的配置、水权的确定、收取水资源税（费）、发放取水和排放污水许可证、检测和控制河流水质标准、保护生态系统等，以经济手段为辅；城市水务属资产管理，以经济管理手段为主，流域分配的水量（水权）在水务管理中转变为资产，与其他生产资料结合生产出水商品——城市生活和生产用水，因此城市水务管理应满足资产管理中成本原则和效益原则。综上所述，英法两国的流域水资源统一管理属于以政府行为为主的资源管理，而城市水务管理则是以市场行为为主的资产管理。（作者：矫勇 陈明忠 石波 孙平生）
矫 勇 为水利部规划计划司副司长；
陈明忠 为水利部国际合作与科技司副司长；
石 波 单位为国家计委农经司，
孙平生 单位为水利部规划计划司
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