浅谈安全评价组织发展中应注意的几个问题

前言

    伴随着国民经济的快速发展及社会主义市场经济体制的不断完善，中介服务在中国社会经济生产中正发挥着越来越大的作用。近年来，由于商业地质勘查和矿产资源开发业对外开放的不断扩大以及地矿行业在市场经济体制的不断完善，地矿行业的中介服务得到迅速发展，服务领域也不断扩大。特别是近几年来，在国家安监总局的直接领导和大力支持下，安全评价机构迅速发展，安全评价队伍逐渐壮大，安全评价范围全面拓展，安全评价监管不断深化。主要表现为以下四个特点：一是安全评价中介机构数量明显增加；二是注册安全评价人员数量明显增加；三是完成评价报告数量明显增加；四是安全评价范围明显扩大。   
    本文针对地矿行业中介业的现状，论述中介组织的地位作用、中介服务的范围，政府对地矿中介组织的管理及行为规范，并重点就安全评价中介组织发展应注意的若干问题进行了讨论。  
一、国内矿业中介组织从形式上主要分为投资顾问机构、矿业权评估机构、安全评价机构、管理咨询机构、OHSMS认证机构等。  
二、中介组织的服务范围  
    矿山中介组织的服务范围一般包括：  
1.安全评价  
2.管理咨询、OHSMS认证  
3.安全检测检验  
4.协理矿业权评估、挂牌、拍卖  
5.承揽地质灾害评估、环境评价、地质勘查、探矿工程、测量工程、绘制图件、物化探勘查、找水、打井等项目  
6.提供矿山技术指导及矿业信息  
7.编制《资源储量报告》、《储量核查报告》、《开发利用方案》、《年度报告》等技术资料  
8.测定勘查区、采矿区范围  
    其中矿山的安全评价一般包括：矿山安全管理对确保矿山安全生产的适应性；核实检查矿山井巷、地下（井工）开采、露天开采、提升运输、通风防尘、尾矿库、排土场、炸药库、防排水、防灭火、充填、供电、供水、供气、通讯、边坡等场所及设备、设施的情况是否符合安全生产法律法规和技术标准的要求；进行矿山重大危险、有害因素的危险度评价；提出合理可行的安全对策措施及建议。  
    矿山安全评价程序一般包括：前期准备；危险、有害因素识别与分析；划分评价单元；选择评价方法，进行定性、定量评价；提出安全对策措施及建议；做出安全评价结论；编制安全评价报告；安全评价报告评审等。  
三、政府对中介组织的管理  
    政府对安全评价中介机构的管理主要体现在以下几个方面：一是积极扶持和推动评价机构发展 ；二是认真审查，严格安全评价资质准入；三是加强监管，注重协调，形成监管合力；四是建章立制，规范管理。  
    《中华人民共和国安全生产法》是继《中华人民共和国矿山安全法》后的又一安全大法，它不仅为矿山安全整治提供了法律保障，同时还明确了“承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的资质条件，并对其做出的评价、认证、检测、检验的结果负责”。  
近年来，国家安全生产监督管理总局下发了《安全评价机构管理规定》、《安全评价通则》、《安全评价导则》等法规、规范。国家安全生产监督管理局和国家煤矿安全生产监察局下发的《关于加强安全评价机构管理的意见》的通知（安监管技装字[2002]45号）精神，强调安全评价机构必须获得国家认可的资质和安全评价人员必须获得从业资格的要求，对未经国家安全生产监督管理局审核批准的中介机构不得从事安全评价活动，这些规定是提高安全评价质量、保证安全评价的科学性、公正性和严肃性的根本保证，也符合安全评价工作的内在规律。安监总局还陆续颁发了有关规章和标准，如《小型露天采石场安全生产暂时规定》、《炼铁安全规程》、《地质勘探安全规程》等。这些规章、标准是各级安全监管部门监督检查的依据，也是企业安全生产必须遵循的依据。  
四、安全评价中介组织发展中应注意的问题  
    尽管近几年来安全评价中介组织发展很快，并逐渐规范，但也存在不少问题，如中介市场缺乏公开、公正的竞争机制，地方保护问题较多；对中介机构的监督管理不到位，对中介机构出具的评估报告没有有效的监督手段；中介机构出具虚假证明或与实际情况不符的报告后，难以落实其承担的相应法律责任等，因此有必要从以下几方面入手，加强管理：  
（一）构建和落实安全评价过程控制体系，确保安全评价工作的有序进行   
安全评价服务机构要根据国家安全生产监督管理局和国家煤矿安全生产监察局下发的《关于加强安全评价机构管理的意见》的通知（安监管技装字[2002]45号）精神，设置评价管理部门，聘任技术负责人、注册安全评价人员和技术专家；建立《质量手册》和与安全评价相关的管理文件。   
《质量手册》是构建的安全评价过程控制体系的核心，它阐述了安全评价中心的质量方针和质量目标，描述了过程控制体系，是安全评价过程控制体系的规范性文件，是建立并实施过程控制体系的纲领和行动准则。   
　　《质量手册》之作业指导书包括“安全评价过程作业指导书”和“检测检验作业指导书”两大部分，明确了各部门和各岗位职责、人员培训管理程序、技术培训计划、质量事故报告分析处理程序、质量文件管理程序、质量申述与处理程序和安全评价工作。根据作业指导书的要求开展安全评价工作，不仅可以提高安全评价产品的质量，而且还可以帮助安全评价人员开发新的安全评价方法，使安全评价工作得到更大的发展。   
　　《质量手册》之控制程序文件一般包括“文件控制程序”、“记录控制程序”、“管理评审控制程序”、“人力资源控制程序”、“设计和开发控制程序”、“监视和测量装置控制程序”、“内部审核控制程序”、“数据分析控制程序”、“改进控制程序”，如依照上述控制程序文件，并贯穿安全评价的整个过程，对保证安全评价产品的质量能起到很好的作用。   
　　《质量手册》之管理制度包括业务管理、合同管理、经费管理、检测检验数据管理、文件资料管理和安全评价产品管理等，形成了一整套安全评价过程控制体系，对确保安全评价产品质量有了根本的保证。   
(二)落实安全评价过程控制体系，确保安全评价产品的质量   
根据国家的有关法律、法规、规定〔如《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《非煤矿山安全评价导则》（安监管技装字[2003]93号）等〕和构建的安全评价过程控制体系，开展了一系列的矿山安全评价工作，使安全评价产品质量在实践中不断地得到提高。落实安全评价过程控制体系的做法主要体现在以下几个过程：   
1）评价委托。接受企业委托，根据评价的内容签订合同，并对安全评价合同进行评审。   
2）组织策划。根据承担安全评价的内容，召开评价工作会议，明确项目组长，组织落实安全评价人员和技术专家，制定安全评价工作计划。   
3）收集资料与资料分析。根据安全评价的内容，收集与被评价对象有关的技术资料和基础资料，选用适合的国家法律、法规和技术规范、标准等，并对收集的资料进行系统分析。  
4）类比工程调研。评价对象现场调查，掌握工程状况、工艺流程中的危险部位、岗位人员状况、主要工艺过程和技术参数、事故记录、检测记录、安全设施运行状况、防火防爆专项、安全管理组织机构、规章制度、安全操作规程等，以上调研项目根据评价的内容选择。  
5）编制安全评价大纲。根据安全评价项目的规模和危险性的程度，对于大中型矿山或生产、贮存、运输危险化学品的高风险建设项目，需要编制安全评价大纲，并依据审定的评价大纲编制报告。大纲包括评价的主要依据；建设项目概况；主要危险有害因素分析；评价方法、评价范围、评价单元的确定；安全对策措施；报告书的结构和评价工作进度安排等。评价大纲内部审查定稿后报有关部门审查。   
6）编制安全评价报告。将安全评价大纲中初步分析的危险、有害因素进行系统分析，确定危险有害因素的等级。同时根据不同的工艺流程和工作场所，采用不同的评价方法，进行定性、定量评价，提出安全对策措施和结论、建议。   
7）安全评价报告内部审查。对编制的安全评价报告进行内部审查，一般由项目经理、技术负责人和质量负责人三级审查，由评价机构负责人签发报有关部门。   
8）专家评审。根据安全评价项目的规模，对于大中型矿山或生产、贮存、运输危险化学品的高风险建设项目的安全评价报告组织进行专家技术评审，再根据专家评审意见进行修改、补充和完善，最后定稿。   
9）交付产品及归档。将定稿后的安全评价产品交付委托企业，由委托企业再报相应的安全监督管理部门备案，同时填写归档目录表，办理资料档案归档手续。   
(三)加强安全评价人员继续教育与培训，不断提高安全评价队伍水平   
    根据国家安全生产监督管理总局的有关规定，安全评价从业人员必须取得安全评价资格，这也是安全评价机构提高安全评价队伍的技术水平，确保安全评价产品质量的根本保证。因此，应积极组织工程技术人员参加学习培训。   
已构建的安全评价过程控制体系中的一项主要内容就是建立较为完善的安全评价人员项目和年度考核制度。   
（四）开发或改进安全评价方法，保证安全评价的有效性和针对性   
    矿山开采是一个复杂的系统，对于不同矿山的开采类型（露天矿、地下矿），系统存在的各种危险、有害因素也不尽相同，其评价方法也是多种多样的。由于我国矿山安全评价工作起步较晚，对于完全适用矿山安全评价的经验和评价方法，只有通过从事矿山安全评价工作者的不断研究、开发，到最终形成一套完整的矿山安全评价方法或体系。针对矿山安全评价工作的复杂性，应积极组织安全评价人员开发矿山安全评价方法，并大力推广科学、有效，先进、技术含量较高的安全评价方法，特别是以定量评价为基础的评价数学模型和评价软件，逐步提高评价机构的技术能力和评价人员的技术业务水平，提高安全评价报告质量。  
以上就是笔者通过这几年矿山安全评价工作得出的一些体会。搞好矿山安全评价工作，体现了“以人为本”可持续发展的科学发展观和构建社会主义和谐社会的宗旨。因此希望业内同行、相关单位引起注意。