遵循规律开发农村水电资源

（一）当前的困惑和反映出的问题

1.在有权部门中出现了一些贬低小水电的声音。

2.在社会舆论中某些专家（包括水利部门某些同志从所谓水利主业考虑），认为水利系统管理水能、水电不属必然职责，管也可，不管也不影响水利事业。

3.在全国水利系统水电（农电、地电）部门中，普遍认为水能必须管。至于水电，一种声音是要管水利系统水电和农村水电（小水电、中小水电），但重点要放在上万千瓦以上水电的身上；一种声音是大小水电都要管，但着重管电源，对于电网则可管可不管，最好不管，管起来，大小电网矛盾多，自觅烦恼、自寻麻烦、自找苦吃，这种声音较强；还有一种声音是电源电网都要管，这应是主体（包括全国农村水电行业最高主管机关）的声音，但在一些省份这种声音似乎并不强，而声音强的省份在如何处理好行业、产业、企业的关系上，与能源主管部门、经济综合部门、地方政府的关系上，大小电网之间的关系上，以及如何明确服务宗旨与发展途径上，想法、做法、践行不尽一样，因而在“机构、职能及能力”的建设上，认识、举措不尽相同。

4.不少地方电力企业（水电企业、农村水电企业），甚至一些乡村小水电企业，与水利部门之间的关系，日渐淡化。特别反映在深化改革上，认为省级水利部门组建的水电集团公司采取的政策举措并不比大电网好到哪里去，依然不能正确对待和妥善处理好政府与企业之间的关系，处理好省、市、县公司之间的权益关系，人家是大垄断，你是小垄断，你既无强有力的资产资金支撑又无调剂余缺的能力保障，与其同你产权重组，不如由人家上划、代管、控股股改……，更产生与水利部门脱离、区隔的现象。而省级水电集团公司本身为发展壮大自己，总想学习大电网“垂直一体化”的管理办法和措施，依托强势部门走所谓的水电集团（或地方电力）的“强势”之路，因而与水利部门的关系也逐渐淡化。

就农村水电行业主管机关（包括部、省）来讲，亟需针对针当前的困惑和所反映出来的问题，分析沿革、现状和走势，遵循规律，在法律法规政策的指导下，通过实践总结、提升、规范，加强机构、职能及能力建设，以保障农村水电事业不走弯路，使这项建国近60年来成就的人民需要的特别是广大老少山边穷地区人民需要的伟大事业得以全面协调可持续发展。

以上所述反映出的问题，涉及历史沿革，法律法规政策规定，水能与水电，农村水电定性定位，资源、作用、规律，问题、宗旨、途径，机构职能能力建设等等。

（二）历史沿革

新中国成立初期，国民经济刚刚恢复，党和政府就重视农村水电的发展。1953年在水利部设置了农村水电的专管机构。此后水利、电力几合几分，但农村水电及电气化事业始终由水利部门实施管理。上个世纪60年代以来，从中央到县均建立了各级政府领导下的水利职能部门和负责水电建设与管理的机构，并拥有相应的专业科技、建设与管理力量，形成了完整的水利系统水电勘测、规划、设计、建设与管理体系。

这既是历史史实，也是水利事业改革发展的内在要求。

（三）法律法规政策规定

1.《水法》、《电力法》、《可再生能源法》和《电力体制改革方案》等法律法规明确规定：

——国家水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作；

——国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理，县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理；国家帮助和扶持少数民族地区、边远地区和贫困地区发展电力事业；国家提倡农村开发水能资源，建设中、小型水电站，促进农村电气化；

——国务院有关部门在各自的职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作，县级以上地方人民政府有关部门在各自职责范围内负责可再生能源开发利用管理工作；国家财政设立可再生能源发展专项资金，用于支持可再生能源开发利用；县级以上人民政府应当对农村地区的可再生能源利用项目提供财政支持；电网企业应当全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务；国家扶持在电网未覆盖的地区建设可再生能源独立电力系统，为当地生产和生活提供电力服务；

——电力体制改革要打破垄断，引入竞争，要实行“厂网分开、竞价上网”，“主辅分开、消除关联关系”，“输配分开、竞争供电”，建立公平竞争、开放有序、健康发展的社会主义电力市场体系。

2.《可再生能源法》确立了水能作为独立能源的法律地位。促进了水行政主管部门统一管理水资源包含统一管理水能资源的实施。

3.2007年12月《中华人民共和国能源法》(征求意见稿)提出：国务院能源主管部门统一管理全国能源工作，国务院其他有关部门在各自职责范围内负责相关能源管理工作。县级以上地方人民政府能源主管部门负责本行政区域内的能源管理工作，同级人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责相关能源管理工作。

4.中共中央、国务院关于加强“三农”工作的文件（中发[2002]2号、[2003]3号和中发[2004]、[2005]、[2006]、[2007]、[2008]1号）：

——把农村水电列为“周期短，见效快，覆盖千家万户，促进农民增收效果更显著”应予重点支持的农村中小型基础设施和“六小工程”，要求“扩大投资规模，充实建设内容”；要求“启动‘小水电代燃料’试点，巩固退耕还林成果，实现有效维护和运营”。

——2007年中发[2007]1号文件要求：“加快发展农村清洁能源。加强农村水能资源开发规划和管理，扩大小水电代燃料工程实施范围和规模，加大对贫困地区农村水电开发的投入和信贷支持。继续推进农村电网改造和建设，落实城乡同网同价政策，加快户户通电工程建设”；

——2008年中发[2008]1号文件要求：“加强农村水能资源规划和管理，推进水电农村电气化建设，扩大小水电代燃料建设规模。继续实施农村电网改造。”

5.党的十一届三中全会以后，国务院决定在农村水电资源丰富的地区，建设中国特色农村电气化。分别以国发[1983]190号、国发[1991]17号、国办通[1996]2号文件部署“七五”、“八五”、“九五”分三批建设农村水电初级电气化县,由水利部会同国家计委组织实施，要求实行“自建、自管、自用”方针和“小水电要有自己的供电区”、“谁建、谁有、谁管、谁受益”、“以电养电”以及税制改革后的“6增值税率”等一系列政策。

6．进入新世纪，国务院决定在农村水电初级电气县的基础上从“十五”开始建设提高水平的水电农村电气化县。仍由水利部会同国家计委（发改委）组织实施，水利部以水电[2001]468号文发出通知，要求继续实行行之有效的上述方针政策，同时强调“小水电资源和水能资源是水资源不可分割的重要组成部分，必须切实加强小水电资源和水能资源的统一管理。

SL30-2003《水电农村电气化标准》提出：“农村水电是指主要由地方组织建设和管理的中小水电站及其电网。各级水行政主管部门对农村水电有效行使行业管理职能。各级水行政主管部门应农村水电管理机构健全、职责明确、工作到位；应完成农村水能资源规划，建立水能资源开发许可、有偿使用和市场交易制度。农村水电设计市场、设备市场、建设市场应规范、透明、公开，监督管理有力……。”

7．国务院办公厅国办函[2003]15号文件指出：“关于启动小水电代燃料试点，由水利部牵头，会同国家发改委、西部开发办提出意见并抓紧组织实施。”

8.2006年6月5日温家宝总理批示：小水电开发应该与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设结合起来，走科学、有序、可持续发展的道路。请水利部牵头，会同发改委、农业部、能源办研究提出意见。

（四）水能与水电

水资源包含水量、水能、水质、水域四个方面，本质内容为水量和水能。水量是水流的集结，有水流就有落差，“水能”是单位时间内水流集结密度与落差的乘积，是水量作功的结果。水行政主管部门负责对水资源统一管理，必然负责对水能资源的统一管理。“水能”是一次能源，“水电”是二次能源，“水电”是“水能”的产品，既有内在联系，又属两个不同的工作范畴。就水行政主管部门而言，对于开发“水能”，无论大、中、小、微，不论投入是国有资本、集体资本或非公有资本，都要对其依法行政和实施行业监管；对于“水电”，则只对农村水电和水利系统水电，依法行政和实施行业监管。 

（五）农村水电定性定位

《水电农村电气化标准》由中华人民共和国水利部批准与发布，于2003年10月1日起施行。“1总则”1.0.2条文说明规定：“农村水电是指主要由地方组织建设和管理的中小水电站及其电网。”

从定性上讲，农村水电指的是中小水电可再生清洁能源、绿色能源，不是指的常规煤电等能源。

从含义上讲，农村水电不仅指电源，而且指与其配套的电网，是中小水电电源电网的统称。

从定位上讲，凡主要由地方组织建设和管理的中小水电站及其电网，不论投入是国有资本、集体资本或非公有资本，只要坚持为农业、农村、农民服务的方向，主要为农村与县域经济社会发展提供电力，即为农村水电。包括通过与地方签订协议，由民营资本异地开发中小水电借网向本地区农村与县域经济社会发展提供电力，坚持为“三农”服务的方向，也为农村水电。

农村水电现时期主要是指5万千瓦及以下的小水电。当前我国小水电包含“并网小水电”、“离网小水电”和微型小水电等形式。而并网小水电又包括发供一体小水电和只发不供小水电两种体制形式。前者是农村水电的主体，供需直接见面，既有电源，又有电网，并与主网进行电能交换交易，余电上主网，不足从主网购入，属于独立配电实体范畴。离网小水电必然是发供一体的体制形式。

这里对“贬低小水电”提出质疑。小水电大多是迳流式开发，没有大量水体集中和移民，具有分散布点、就地开发、联片成网、就近供电、价格低廉、绿色环保的特性，结合实施电气化、代燃料、户户通、新农村工程建设，对于改善农村能源结构，增加农村能源供应，普及农村用电，解决农民燃料，加强节能减排，促进农业增效、农村发展、农民增收，促进实现生产发展、生活富裕、生态良好，发挥了不可替代的重要作用。小水电是世界公认的清洁可再生绿色能源，是联合国扶贫开发千年计划最重要的组成部分。中国小水电得到国际社会的高度评价。

1998年政府机构改革，撤销了水利部水电及农村电气化司，划出了水电建设管理职能，以后各省（区、市）也划出了水利部门水电建设管理职能，一些市、县撤销了水利部门水电管理机构，个别县甚至撤销了水利局，从上到下取消了水行政主管部门对水能资源开发和农村水电建的监管职能。正是在这样的情况下，不少地方出现了小水电无序开发的问题，带来破坏生态环境、影响河流健康生命和发生重大事故等后果。水利部恢复成立农村水电及电气化发展局（部直属事业单位）后,2003年水利部主动部署全国水利系统全面开展清查无规划、无审查、无监管、无验收的“四无”水电站的工作，认真进行排查、整顿、治理；2006年，水利部进一步发出《关于制止无序开发进一步清除“四无”水电站的意见》、《关于印发〈农村水电站安全管理分类及年检办法〉的通知》、《关于加强农村水电建设管理的意见》和《农村水电建设项目环境保护管理办法》；2008年，水利部进一步部署全国水利系统开展对违规水电站的清查整改工作。以上工作取得了积极成效。

综上所述，一要分清楚“小水电无序开发”为什么会产生，相关部门中谁承担监管责任。如果依据“三定”方案明确规定的职责，那和水行政主管部门是毫无关系的，即使是水利部恢复成立了农村水电及电气化发展局，水电建设管理职能也并没划回来。2003年以来水行政主管部门所开展的对“四无”水电站以及违规水电站的清查整改工作，是依据国家法律法规政策的规定和遵循“治水办电相结合”的内在规律，主动自觉地去做的。如果要打板子，是打不到水行政主管部门身上的。打谁呢、问责谁呢？大概只能是将水电建设管理职能“张冠李戴”于自己头上的部门，以及有“行政垄断嫌疑”的越位部门吧？！

二要严格把“小水电无序开发”和小水电本身区分开来。不能把开发中、工作中出现的问题说成是小水电本身的问题。不应该混淆是非把贬低的矛头指向小水电。开发中、工作中出现的问题，是完全可以解决的。