新形势下湖南农村水电发展方式思考

农村水电是指主要由地方组织建设和管理的中小水电站及其电网，是水利事业的重要组成部分。我省农村水电从无到有，从小到大，极大地促进了地方经济建设和能源发展，产生了巨大的社会效益、经济效益和生态效益。在新形势下，农村水电发展遇到新的挑战，同时又面临新的机遇。“发展是硬道理”，按照中央和省加快转变发展方式的新要求，有必要对湖南农村水电进行全面回顾思考，进一步理清发展思路，谋求发展良策，促进农村水电科学健康可持续发展。

一、农村水电的基本情况

湖南地处亚热带地区，多年平均降雨量1450毫米以上。全省河长5公里以上的河流5341条，水能资源十分丰富。全省水能资源理论蕴藏量1570万千瓦，技术可开发量1323万千瓦，均居全国第五位，其中湘西地区水能资源蕴藏量896万千瓦，为全国“十二大水电基地”之一，占全省水能资源蕴藏量的57％。

截至2009年年底，我省水能资源已开发1168万千瓦，开发率已达84.1%。全省已建成各类水电站4129处，水电总装机容量1168万千瓦，年发电量345亿千瓦时，均居全国第四位。全省农村水电行业有独立核算单位3213个，从业人数6.72万人。

二、农村水电的定位

农村水电既是水利工程，也是农业农村基础设施工程、开发性扶贫工程，又是农村能源工程、生态环境建设工程，还是加快社会主义新农村建设的重点发展行业。农村水电具有地方性、自主性、政策性、准公益性的基本特征，在促进地方县域经济发展，加速农民脱贫致富，促进节能减排，保护生态环境，提高抗冰保电能力等方面的作用十分突出。

（一）加快了电力工业的发展。在湖南电力工业中，水电占有重要的战略地位。一是电源建设成绩显著。全省122个县（市、区）中，有93个县（市、区）开发了水电，其中以水电供电为主的县65个。截至2009年年底，全省电力总装机容量2743万千瓦，年发电955亿千瓦时，其中水电装机容量占42.6%，发电量占36.1%。二是电网建设稳步推进。全省已建成54个县级地方电网和郴州、怀化、邵阳等3个市级区域地方电网，其中郴电国际已经发行上市。自1998年农网改造以来，我省县级地方电力公司逐渐被大电网代管，目前仍由地方政府管理的还剩21 个县级地方电网公司，其中省水利电力公司2个、怀化市电力集团公司5个、郴电国际6个、湖南新华公司4个、自供自管县4个。

（二）带动了地方经济的发展。一是促进了全省经济社会的发展。目前，全省已建成56个电气化县,全省约1/2的县、2/5的人口主要依靠农村水电供电。农村水电产业固定资产总额达558亿元，年发售电总收入超过92亿元，年上交税金超过8.79亿元，极大地促进了地方经济的发展。二是加速了地方县域经济的发展。据统计，2009年，怀化市地方电力工业总值超过5.38亿元，约占全市工业总值近1/10，完成税收超过1.2亿元，占全市财政收入的1/9左右。怀化市电力有限责任公司上缴的税收等收入是市本级财政的支柱性税源，去年实现税收1900万元，上交移民基金、价格调节基金等政策性收费150万元，共计达2050万元以上，占市本级财政收入的近1/8，可供市本级在职人员发放近4个月的工资；郴州市农村水电提供了该市全社会用电量的50％以上，每年农村水电发电收入达9亿多元，提供税收1.5亿元以上；桂东县年小水电发供电企业去年上缴税收5000多万元，占全县财政收入的55.45%。

（三）帮助解决“三农”问题。一是增加农村集体经济收入。郴州市沙田镇水庄电站装机570千瓦，年发电量269万千瓦时，在正常年份，政府投入的100万元为相关方增加收益为镇集体3.8万元、村集体9万元、村教育基金0.95万元。二是加快了山区农民脱贫致富步伐。桂东县是著名的革命老区“井冈五县”之一，该县沤菜村将国家扶持资金量化为贫困农户的股权，实行股份制办电，使农民长期稳定地从农村水电站直接获得分红收入，每年人均分得红利200-300元，目前农民人均年纯收入超过3108元，比1999年的506元翻了两番多。三是减轻了农民负担。农村水电通过实施惠农项目建设，有效地减轻了农民负担。比如农网改造后到户电价实现了“同网同价”，大部分由改造前的1元/千瓦时左右降到了0.548元/千瓦时；小水电代燃料工程进一步减轻了农民负担，大多数代燃料到户电价低于0.35元/千瓦时，每年每户减少电费支出约300多元。四是扩大了农民就业。农村水电施工建设中带动了施工企业、建材加工业等产业链的发展，创造了大量的就业机会。据了解，怀化电力企业2009年可提供就业岗位10000多个，带动10余万人就业；郴州市农村水电每年为农民提供50万个工日的劳动用工机会，直接向农村提供就业岗位和相关行业就业岗位3万多个。五是促进农村公用事业的发展。桂东县水庄村通过建设水庄农村水电站，除保证农户年分红200余元外，年满60岁的老人可领到一份“养老补助”，此外，还为全村教育、医疗、社会保障和其他公益事业提供资金。

（四）促进改善和保护生态环境。一是促进节能减排。我省常规能源主要为水能和煤炭，煤炭属化石能源且储量有限，而水能资源是可再生绿色能源，不会产生温室气体和其它有害气体，可以替代煤炭等化石能源的消耗，产生巨大的减排效益。按照有关标准测算，全省农村水电发电量每年可折算成节约标煤1190.25万吨、可减少二氧化碳排放量3055.4万吨。二是保护农村生态环境。我省农村水电走“以林涵水、以水发电、以电养水、以电兴工、以电护林”良性循环发展的路子，极大地促进改善生态环境，巩固退耕还林成果。蓝山县、汝城县成为这方面的典型。

（五）提高了电力系统应对突发自然灾害的能力。在2008年的冰冻自然灾害中，我省农村水电充分发挥就近供电的优势，保证了地方电力管理区域内2/3的县城和1/3的乡镇供电，特别是怀化电力集团和郴电国际在抗冰保电中发挥了重要作用，为我省国民经济的发展和社会稳定作出了巨大贡献。

三、农村水电面临新的发展形势

在新形势下，一方面，受资源和环境等因素的制约，我省农村水电发展遇到新的挑战；另一方面，随着国家实施科学可持续发展战略，农村水电又面临新的发展机遇。

（一）农村水电遇到的挑战

（1）水能资源管理法规体系不完善。为了规范水能资源管理，2007年我省率先出台地方性法规《湖南省水能资源开发利用管理条例》（以下简称《条例》），但是《条例》在水能资源管理机构队伍设置、行政审批程序、资源有偿使用、水电执法主体、安全监管等有争议的问题上，进行了适当简化或回避，致使地方法规本身并不完善。此外，与《条例》配套的《湖南省水能资源开发权有偿出让办法》，历时3年至今不能出台。近日，财政部、国家发改委、国家能源局联合下发《关于规范水能（水电）资源有偿开发使用管理有关问题的通知》，要求各地停止执行自行出台的水能（水电）资源有偿开发使用政策。至此，尽管地方法规规定在我省实行水能资源有偿使用制度，但目前全面推行该项工作遇到了巨大政策阻力。

（2）水电管理体制没有根本理顺。一是国家层面水电行政主体不清。在国家层面，1998年机构改革中水利部把“水电建设方面的政府职能，交给国家经济贸易委员会承担”，但2003年机构精简中国家经贸委被撒销，目前国家层面并没有明确的水电行政主体，水利部只是在履行农村水电的部分管理职责。二是地方上水电行政管理“多龙治电、政出多门”。我省电力行业（含水电）管理职能在省经信委，但由于其管理力量薄弱等客观原因，实际工作中水电多头管理的现象比较严重。比如我省建设大、中型水电项目涉及省发改委（省能源局）、省水利厅、省经信委、省国土资源厅、省海事局、省环保局、省建设厅、省物价局、省移民局、省安监局、省工商局、长沙电监办等10多个行政审批（核准）部门，工作中难免不出现推诿和扯皮现象。三是水电执法权不顺。当前，电力法规体系建设严重滞后，特别是作为电力基本法的《电力法》已经不能适应新形势的需要，虽几经修改却呼之不出，已经成为电力工业市场化改革的突出障碍，致使水电执法权分散、混乱、不清。在我省表现更为明显，即无论从法律上还是从行政上，水利部门都没有水电执法权，即使是在农村水电范围内也只有部分管理职能，依法行政的理由不足，往往只能借助《水法》、《防洪法》和《条例》等水法律法规，水利部门水电执法地位尴尬，加之处罚手段缺乏，执法效果不佳。这种局面导致了我省产生过多达2003座“四无电站”。

（3）水电政策落后于形势。一是水电对可再生能源法的适用政策远未落实。尽管2005年国家《可再生能源法》已经正式实施，但水电对《可再生能源法》的适用，国家至今并未出台具体政策。二是电力体制改革政策难以落实到位。按照电力体制改革的要求，电力市场中电力电量交易应当体现公平公正的原则，但是由于我省电力市场改革滞后，造成竞争市场难以形成，监管难以到位，调控难以凑效，致使大电网垄断地位没有改变，竞价上网远未形成，输配分开尚未启动，水电上、下网电量得不到有效保证，电力资源的调度权实际上仍然掌握在垄断电网企业手中，大小电网的矛盾没有根本缓解。三是电价政策不合理。长期以来，我省电价形成机制不公平、不合理，尤其是水电上、下网电价相差过大，农村水电站上网电价普遍偏低，大电网利用垄断地位获得超额垄断利润；农村水电上网电价还存在不同利益主体、不同隶属关系而“同网同质不同价”的问题，这些都在一定程度上造成了电力市场混乱。此外，我省现在执行的是目录电价，即所谓的“老电老价，新电新价”政策，全省老旧农村水电的平均上网电价不到0.24元/千瓦时，新建水电站的最高上网电价也只有0.346元/千瓦时，而且还实施“一站一价”式审批制度。四是农网改造政策不适应新形势的需要。目前，国家已经启动了新一轮农网改造，但是采取的仍旧是以往的企业化运作方式，即国家投资必须由较大的电网企业负责统贷统还，否则国家不予立项，银行不发放贷款。这种农网改造政策已不能体现共享改革发展成果的要求，导致我省21个县级地方电网和380个小水电自发自供区由于不能作为承贷主体（包括郴电国际和怀化电力集团），今年无法争取到国家农网改造投资，群众意见很大。

（4）水电管理落后于建设。一是规划滞后于开发。规划管理是政府行为，但是由于职能错位或缺位等原因，监管没有到位，导致水电无序开发问题突出，资源浪费严重，安全隐患较多。我省大江大河（特别是湘、资、沅、澧四水干流）都编制了流域综合利用规划，但中小河流基本上都没有编制水能资源开发专项规划。据不完全统计，全省5341条河流中规划可建设电源点的河流共计1393条，但其中编制过流域综合规划或水能开发专项规划的仅有380条左右，大多数水电站是在河流无规划的情况下开发的。二是建设市场缺乏统一监管。水电项目涉及立项、审批、建设、施工、监理、质监、验收、发证、培训以及安全监管等方面，但由于实际工作中没有牵头的水电监管部门，职能职责分散，一定程度上削弱了政府宏观调控的能力。三是惠农项目实施遇到难题。目前，水电开发项目行政审批事项繁多，项目筹资难度大，建设难度和成本大幅提高，特别是银行贷款门槛高。比如在我省新建单站总装机2万千瓦以下的水电站，根本无法从农行、建行、工行等金融机构贷到款。此外，小水电代燃料项目实施条件和标准要求很高，尤其是要借网供电时，与大电网的协调难度很大，项目实施非常困难，难以大范围推广。四是水电站安全监管难度增大。我省已建农村水电站点多面广、数量众多，各种关系极为复杂，多处于老少边穷山区、分散分布，安全监管成本很高。特别是民营电站占全省电站总数达68%，不少电站业主安全意识淡薄，安全隐患和水事纠纷长期得不到解决，安全监管难度加大。五是生态和环保观念落后于开发利用保护。近年来，国家对开发农村水电项目提出了严格的生态环境保护要求，主要是在规划、基建程序、市场准入、后续监管、社会监督等环节，提出了“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿”的原则，还要求建立生态补偿机制。但是，我省农村水电项目环保措施未严格落实到位，不少业主片面追求经济效益，忽视生态和环保要求，引发一些新的生态和环境方面的信访问题。

（二）农村水电面临巨大的发展机遇

（1）党中央和国务院高度重视农村水电工作。新世纪以来，中共中央、国务院连续发出7个聚焦“三农”的中央1号文件，都把农村水电作为农村中小型基础设施建设的重点领域，充分表明中央对“三农”工作的高度重视。一是中发〔2006〕1号文件要求“加快乡村基础设施建设。要着力加强农民最急需的生活基础设施建设。要加快农村能源建设步伐，在适宜地区积极推广沼气、秸秆气化、小水电、太阳能、风力发电等清洁能源技术。尽快完成农村电网改造的续建配套工程。加强小水电开发规划和管理，扩大小水电代燃料试点规模”。二是中发〔2008〕1号文件要求“加强农村水能资源规划和管理，推进水电农村电气化建设，扩大小水电代燃料建设规模。继续实施农村电网改造”。三是中发〔2010〕1号文件强调要继续实施小水电代燃料工程，同时第一次提出了推进水电新农村电气化县建设的任务。

（2）加快经济发展方式转变对农村水电提出了更高要求。党的十七大提出了加快转变经济发展方式的战略任务，提出了加快经济发展方式转变的八项重点工作，强调要大力推进以改善民生为重点的社会建设。水利部把着力抓好以民生水利为重点的水利建设，作为贯彻落实中央战略部署、促进经济发展方式转变的重要任务，特别是把小水电代燃料列入水利部“三个亮点工程”之一，把农村水电建设作为“十大水利工程”之一。今年水利部更是把水电新农村电气化县建设和小水电代燃料作为着力做好的四项民生水利工作之一，农村水电迎来了新的发展契机。但是，当前普遍存在的问题是，开发农村水电资源直接受益的往往是个体投资者，当地农民并没有脱贫致富。因此，如何实现开发经营农村水电与扩大农民直接受益面相结合，是一个挑战性的课题。

（3）节能减排国际义务要求农村水电更快发展。在全球气候变暖的背景下，我国政府把积极开展节能减排作为应对气候变化的切入点，开发使用可再生能源，提高能源利用效率，减少温室气体排放，维护生态平衡。我国政府向国际社会郑重承诺，到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降40％～45%，非化石能源占一次能源消费比重达到15%，充分表明我国积极开展节能减排、走低碳经济发展道路的决心和信心。我省水能资源相对丰富，通过开发农村水能资源，对老旧水电站进行增效扩容改造，提高水能资源利用效率，促进节能减排，走低碳经济发展道路，是我省农村水电发展的新方向。据统计，我省1995年以前建成的老旧电站近1000座，节能减排更新改造任务十分繁重。

（4）农村水电在能源安全战略中的地位和作用更加突出。农村水电符合国际上发展分散分布式能源的电源结构要求，具有“就地发电、自求平衡”的供电优势，在经济上更加合算、在保障供电安全上更为合理、在运行机制上更能有效地避免大规模供电方式所带来的弊端。在2008年低温雨雪冰冻灾害中，我省农村水电充分发挥就近供电优势，迅速恢复了广大农村和县城供电，小水电发挥了大作用，为抗冰保电和维护社会稳定作出了巨大贡献，得到了全社会的高度肯定。可以乐观地预计，农村水电分布式能源将会得到国家更多的政策支持，获得更广阔的发展前景。

四、农村水电转变发展方式的设想

认真分析和把握农村水电面临的新形势和新任务，当前要按照加快经济发展方式转变的要求，理清发展思路，紧紧抓住发展机遇，紧紧抓住工作重点，推动农村水电更好更快发展。

一要转变水电建管观念，重点抓好行业管理。目前，湖南水电项目建设高峰期已过去，管理对象已不仅仅是在建项目，4000多处已建水电站成为行业管理的重点。2006年温家宝总理批示“小水电开发应该确定正确的方针和政策，使其与农民利益、地方发展、环境保护、生态建设结合起来，走科学、有序、可持续发展的道路”。因此，按照科学发展观的要求，我省水能资源开发要从挤干榨尽的开发利用方式向科学合理开发方式转变，在开发资源的同时，注重保护资源和生态环境，注重协调发展，努力实现科学、有序、可持续发展。

二要转变水能资源管理思路，全面推行资源有偿使用。水能资源管理要从传统的工程管理向资源管理转变，按照《条例》赋予的职责，从规划、有偿使用、行政许可到工程建设监管，依法依规进行全方位管理，要以实施《湖南省水能资源开发利用权出让办法》为契机，全面推动水能资源有偿使用，实现水能资源统一管理。当前，我省推行水能资源有偿使用过程中遇到政策困难。要针对社会上甚至政府部门内部关于水能资源无偿使用的成旧观念，加大宣传力度，力促全社会共同认识到水能资源开发方式，从计划经济时代的无偿划拨模式向市场经济时期的有偿使用模式转变是大势所趋。

三要转变惠农工程建设理念，扩大农民直接受益面。国家把实施小水电代燃料和水电农村电气化项目，作为贫困山区新农村建设的重要内容，作为改善农民生产生活条件的重要手段，作为增加山区农民收入的重要途径。要按照这一指导思想进一步转变惠农工程建设理念，切实把工程建设转变到为“三农”服务上来，进一步扩大农民直接受益面，加快山区农民脱贫致富步伐，促进社会主义新农村建设。

四要转变安全生产监管理念，把安全生产作为民生工程来抓。安全生产是最大的民生问题，要转变过去一段时期传统的安全监管观念，要从被动防范向主动监管转变，坚定不移地坚持“安全第一，预防为主”方针，“主动抓、抓源头、抓预防”，把好事前监督关，抓好常态化管理，最大限度减少安全事故的发生。我省曾经出现过2000多处违规电站，安全隐患较多，安全管理应成为当前农村水电行业管理的重中之重。从2009年开始，我省推广《怀化市水电站安全生产年检管理办法》，目前已经对40处农村水电站发放了安全年检合格证，农村水电安全管理职责和任务正在转变之中。

五、政策建议及措施

为了适应新形势下转变农村水电发展方式的新思路，进一步促进我省农村水电科学健康可持续发展，提出建议和措施如下：

（一）加强和完善农村水电法规体系建设。针对水电行政职能混乱、安全隐患较多、信访及水事纠纷不断、监管缺位或不到位等突出问题，从加强农村水电管理，提高执法效率，从确保水电工程安全和公共安全的高度出发，建议：一是借鉴吉林省的先进经验，由省人大出台《湖南省农村水电管理条例》，规范农村水电建设、运行管理以及水电执法等行为；二是借鉴广东省的经验，由省政府出台《湖南省水电站安全监管办法》，规范全省水电站安全监管行为，推行水电站安全年检制度；三是借鉴浙江省的经验，由省质量技术监督管理局出台《湖南省水电站安全鉴定检测规范》，规范管理水电站安全和质量鉴定、检测行为，强化安全中介机构资质认定及市场监管；四是借鉴吉林、贵州等省的经验，由省政府出台《湖南省水能资源开发权有偿出让办法》，规范水能资源有偿使用工作。五是出台《湖南省水能资源开发利用项目基本建设程序规定》。鉴于我省电力行业（含水电）管理职能至今仍在省经信委的现实，结合目前省水行政主管部门管理农村水电的职责权限，当前首先应从安全监管的角度入手，由省水利厅牵头联合省发改委、省环保局、省安监局和长沙电监办等涉电部门，共同出台《湖南省水能资源开发利用项目基本建设程序规定》，进一步细化水电建设项目基建程序规定，规范水电建设与管理行为。

（二）出台支持农村水电发展的新政策措施。针对政策滞后的突出问题，建议：一是电力市场尽早实行输配分开，争取把我省作为深化电力体制改革的试点省份。二是先行出台水电对《可再生能源法》的地方性适用政策。由省发改委（能源局）牵头，会同水利、物价、长沙电监办以及省电力公司，在发电并网、上网电价及费用分摊、银行贷款、财政补贴和税收优惠等方面出台地方性政策，三是由省物价局行文，适当提高全省水电上网电价。无论老旧电站还是新建电站，都应做到“同网同质同价”，并逐步缩小水电与火电的电价差。四是由省政府行文，明确小水电应继续执行上下网电量按月或按年互抵政策。五是由省国税局行文，出台支持水能资源开发利用和保护的财税政策，明确小水电发电企业和地方供电企业统一执行6％的增值税政策。五是出台支持小水电发展的银行信贷政策，降低银行贷款门槛，比如降低贷款的装机规模限制为500千瓦及以上的农村水电站。

（三）理顺农村水电管理体制。针对水电行政管理混乱的突出问题，建议：一是由省政府重新明确水电建设与管理的主管部门，牵头统一行使水电行政职能，统筹组织电源和电网建设规划及实施。二是理顺水电行政管理程序。由行业主管部门行文，严格水电基建程序，规范水电建设市场行为，严格发电业务许可的前置条件审查，明确中介机构监管的主管部门及工作职责。三是加强农电系统机构队伍建设。争取省政府理顺水电行政职能，当前要在新一轮政府机构改革中，重点从省、市、县层面理顺农电管理体制。

（四）强化水电安全监管。针对水电站安全监管难的突出问题，建议：一是由省政府行文明确水电安全监管主体部门和配合部门，合理划分各涉电部门在水电安全监管方面的职能和责任，做到权责一致。二是在全省推行农村水电站安全分类管理和年检制度，建立水电安全监管常态化机制。三是水电行业电工、安全（监察）员及上岗的培训、考核、发证等工作，由省安监局行文委托省水行政主管部门具体组织实施。

（五）加大惠农项目建设力度。建议：一是继续推进水电农村电气化县建设，积极实施小水电代燃料工程，尽快启动农村水电增效减排项目，国家应把以上三个项目作为准公益型项目予以投资政策倾斜。二是继续实施农网改造完善工程，扩大农网改造面。国家农网改造惠农政策应该涵盖所有农村电网，即不论项目法人大小，不论主管部门是谁，也不管是国家电网，还是地方电网，或者是小水电自发自供区，应全部纳入农网改造实施范围。三加大惠农工程的投入力度。我省2009年中央农村水电投资总共才5600万元，对于全省4000多座已建电站而言简直是杯水车薪，应不断加大中央投资和地方配套对农村水电的投入力度。

（六）探索开发经营农村水电使农民直接受益的新举措。针对大胆探索和实践水电开发经营新机制，扩大农民直接受益面的问题，建议：一是要正确引导帮助山区农村推行股份制开发经营农村水电。允许把国家扶持资金、信贷资金和水能资源有偿使用金转化为“三农”资本金，并结合农村集体积累出资、农民投工投料投酬和资源补偿、土地使用权等各种形式入股，直接量化为农村集体和农民的股权，帮助当地农民脱贫致富，并形成长效机制。二是争取在我省先行试点，把开发经营农村水电纳入新农村建设内容。在有条件的地方，当前要重点把农村水电惠农工程，纳入新农村建设的重要内容，纳入当地国民经济发展整体规划，纳入中央预算投资范围，在地方政府的主导下，提倡整村整站推进，扩大以农民和职工为主体的直接受益面，促进和谐社会建设。