关于农村水电体制改革

1．股份合作制与股份制办电

早在新中国成立初期，我国就实行农民办电、水利办电、地方办电。自那时以来，发展农村水电，就在国家技术指导和“民办公助”等政策的支持下，采用户办、村办，乡办以及县办、联办等多种形式。联办各方按投资、投工、投料比例分享权益。这种举办经营形式，实际就是股份合作制、股份制，只是运作不规范，存在产权归属不清晰、治理结构不健全、分配不落实等问题。上个世记60年代初期四川实行“三三制”（国家投资1/3、地方投资1/3、社队群众投劳1/3）办电，明确提出实行股份制，其中国家、地方投资部分，不要求还本付息，只享有产权，按股份分红，国家、地方分得的红利即为“以电养电”资金，用于继续发展农村水电，这就是全国“以电养电”政策的来源，也是提法比较明确的股份制办电的开始。70年代末期，四川遂宁采用“县、社联办，制定章程，建立董事会，实行股份制”的方式发展电源电网，成为在一个地方快速发展小水电的典型，四川省政府曾以（1979）159号文件转发各地市州，要求各地参照办理；在1980年全国小水电成都现场会上，介绍了他们的经验。

走过的历史表明，采用乡、村联办，县、乡联办，地、县联办的形式办电，建立“以电养电”资金良性循环滚动发展机制，推动企业加强管理，搞好经营，增加收益，合理分配，保护和调动地方、群众办电积极性，促进农村水电事业快速、健康发展，有着重要作用。但是到1992年邓小平同志南巡讲话前，由于“姓社姓资”问题的障碍，明确提出实行股份制办电、按股份制运作的还很少，不少实质是股份合作制和股份制的但却不便挑明。

邓小平同志南巡讲话后，全国水利系统水电2.2万多个企事业独立核算单位，开始进行股份制改造。两年多时间有890个企业（单位）经过省级体改部门批准比较规范地改造为股份制企业，不少企业（单位）改造为股份合作制。

2．水利系统水电改革与发展思路的提出与落实

1997年初,水利部水电司分批召开了三次座谈会深入研究水利系统水电改革与发展问题。水利部103次党组会议，在听取了水电司关于“水利系统水电改革与发展思路”的汇报后，水利部以办水电[1997]95号文件印发《水利系统水电改革与发展思路》。

《思路》针对水利系统水电企业规模小、经营分散、集约化程度低，难以形成规模效益，企业融资能力、投资能力、竞争能力不强，水利国有资产出资人长期缺位等问题，提出：

要理清思路，转变政府职能，从宏观、整体、战略的高度，研究水利系统水电发展的方针、政策和措施，逐步从单纯技术专业管理向综合经济管理转变；

要确立水利国有资产出资人的法律地位，建立出资人制度，加强水利资产经营管理体系建设，逐步形成以水利企业为市场主体的水利系统水电行业管理体系；

要实行股份制、集团化改革，实施“百龙工程”，把水电、供水和水利综合利用结合起来，通过资产优化重组，企业组织结构调整，实施现代企业制度，把资源优势变成资产优势，资产优势变成资本优势，促进水利水电事业快速健康发展。

接着水利部水电司突出强调，从全面贯彻十五大精神高度落实施行《思路》，从扶贫攻坚政治高度抓紧电气化县建设，从依法行政高度抓好供电营业区核定划分，等等。

《水利系统水电改革与发展思路》的提出与落实，坚定地走股份制、集团化道路，对于适应社会主义市场经济发展要求，推进农村水电改革发展，有着重要意义：

第一，特别适合以多元化产权制度为基础，实现多渠道、多层次、多模式治水办电和管电管水的特点；

第二，有利于水行政主管部门转变职能，企业转换经营机制，以适应市场经济的要求；

第三，有利于从资本市场直接融资，解决资金短缺困难，促进企业增强实力、活力和后劲，推动水利水电事业加快发展；

第四，有利于企业债务股权化，调整负债和资本结构，实行合理负债经营，促进资产保值增值，更好地形成良性循环机制；

第五，有利于建立和完善科学、合理的价格机制，促进社会资源优化配置；

第六，有利于生产资料和劳动者直接结合，体现职工当家做主，更好地调动和发挥职工劳动积极性；

第七，有利于协调大小电网关系，为水利系统水电开发经营发展创造良好的外部环境；

第八，以资本为纽带，组建企业集团，一可以产权为纽带实行管理制度的根本性变革；二可从根本上克服水利系统水电在结构、规模、整体素质等方面存在的弱点，搞好搞活企业；三可搞好资产监管与运营体系建设，保障水利国有资产安全完整和保值增值；四可发挥集团母企业的主导作用、子企业的骨干作用和成员企业的群体优势，调动和发挥每个成员企业的自主性、主动性和积极性；五可促进资源资产资金合理配置，形成互补、综合、扩张效应，提高集团整体效益，增强市场竞争力；六可充分发挥我国水能资源丰富的优势，加快农村水电建设步伐，推进大小电网并举共存、协调发展，使农村水电更好地为建设中国特色农村电气化服务；七可促进行业、产业、企业三位一体的改革，适应电力体制配电端改革的要求。

经过波折和困难的严峻磨炼，进入新世纪，以提出与落实《水利系统水电改革与发展思路》为标志，我国农村水电事业已实现了由单站发电到联网运行“建设县电网”、由建设县电网到“建设农村水电初级电气化”的两次飞跃，现正进入适应市场经济要求，进一步“走股份制、集团化道路”和建设适应全面建设小康社会要求的“中国水电农村电气化”的第三次飞跃。

3.农村水电资产战略重组

（1）成效显著

《水利系统水电改革与发展思路》出台后，得到了全国各地的积极响应和热烈支持，全国水利系统水电2万多个企事业独立核算单位一半以上实行了股份制、股份合作制改造，几百个骨干企业走向集团改革。截至2004年9月，全国水利系统先后组建了四川、重庆、吉林、广西、湖南、新疆、浙江、云南、青海、湖北、河南、广东、贵州、福建、山西、辽宁、陕西、安徽、河北等19家以资产为纽带的省级水电集团公司，四川水电集团公司可控资产规模280亿元，其它有的拥有权益资产数十亿元。新疆、青海、湖南、广西、重庆、安徽、河北、四川水电集团公司被省级政府明确为水利水电国有资产的出资人代表。这19家省级水电集团公司都是本省（区、市）水电农村电气化县建设的项目法人。四川、重庆、广西、吉林、云南、湖南、青海、湖北、广东等9家省级水电集团公司，还作为水利系统农网改造资金的承贷主体，负责本省(区、市)自发自管县的农网改造，有的还继续作为水利系统城网改造资金承贷主体负责城网改造。全国还组建了70多家跨县的地区性水电集团公司。目前，全国水利系统已有新疆“汇通水利”，四川“乐山电力”、“明星电力”、“岷江水电”、“西昌电力”、“广安爱众”，重庆“三峡水利”、“乌江电力”、“涪陵水电”，福建“闽东电力”，浙江“钱江水利”，广西“桂东水电”，湖南郴电、河南九龙、安徽水利、云南文山共16家公司实现了上市，在我国股市上形成了业绩稳健的中小水电板块。2001年水利部水电局在杭州举办“’01水利水电板块论坛”。水利部副部长陈雷致信祝贺，这是全国水利系统首次举行的行业“板块论坛”，旨在打水利旗帜，树水利雄风，加快农村水电企业进入资本市场，发展农村水电上市公司，带动农村水电资产重组和组织结构优化，促进农村水电行业加快改革发展。

（2）应予关注的问题

一是具有国家投资主体功能的水电集团公司应保持地方国有产权绝对控股；地方自发自供的配电公司和无电源的配电公司均应保持地方国有产权控股；发电集团公司和骨干水电站（厂）应保持地方国有产权第一股东位置；其余小型水电站可以改制为股份制、股份合作制企业，也可以采取竞价拍卖、协议转让方式出售。

二是水能资源是水资源不可分割的组成部分。加强农村水电国有资产的监管与运营，包含对“自然资源资产”的加强监管与运营。

三是农村水电国有资产重组方案（包括转让、出售）应经市（州）级或省级政府出资人和水行政主管部门审批。转让、出售收入应专户存储，主要用于农村水电电源、电网建设改造、滚动发展。

四是巩固发展地方自发自供独立配电公司，以做实做强为基础，巩固壮大原有和视条件新建省级水电集团公司，有条件的市（州）组建流域水电集团公司、区域水电集团公司，为参加配电端的改革积极做好准备；同时将水利系统只发不供电站组建成发电集团公司，为参加可再生能源市场竞争积极创造条件。没有供电区的农村水电发电企业，要积极参加省、市级发电集团公司的组建或联合组建发电公司，增强活力，提高实力，促进发展。

五是在加强农村水电资产重组中，建立和完善以产权为纽带的体制机制和管理方式，强化母子公司体制。母公司对控股（包括相对控股）子公司依法行使投资者权利并承担相应责任，子公司具有法人地位，依法独立享有民事权利和独立承担民事责任，发挥互补效应和规模优势，增强集团凝聚力和母公司控制力；增强行业创新能力，提高企业市场竞争能力。

六是在实施农村水电股份制集团化改革重组中须认真与妥善处理好国资部门、水行政主管之间的关系，行业、产业、企业之间的关系，省级、市(州)级、县级之间的权益关系，以利充分发挥和调动各级各方面的积极性。

4.坚持独立配电公司改革方向，推进农村水电体制改革。

（1）电力体制改革方向

国务院国发[2002]5号文件提出，我国电力体制改革要打破两个垄断。一是发、输、配一体的行业垄断，二是一省一公司的区域垄断。实行“厂网分开、竞价上网，输配分开、竞争供电”。在全国组建若干个独立发电公司、若干个独立输电公司和众多的独立配电公司，建立一个公平竞争、开放有序、健康发展的社会主义电力市场体系。

（2）当前存在的突出问题

在国务院电力体制改革领导小组领导下，电力体制改革取得重要进展。但输配分开改革尚未实施，输配一体的电网垄断体制仍未打破。大电网借电力供应紧张的机会，贬低农村水电，否定大小电网并举共存，以“一省一公司”为目标，再次掀起上划、代管、控股和贱价收购农村水电电网及其资产的风波，不断扩大和营造输配一体的行业垄断和“一省一公司”的区域垄断。

输配一体的行业垄断和区域垄断，阻碍竞争开放的区域电力市场的建设，阻碍电力工业协调健康发展，是电力供应紧张的深层次原因。

打破输配一体的电网垄断体制、实行输配分开，直接关系广大县乡人民群众的根本利益，关系打击滋生腐败的温床，关系遏制剥夺“三农”。

打破输配一体的电网垄断体制，解决电力发展的深层次问题，才能从根本上解决电力供应紧张的问题，促进电力工业持续、快速、协调、健康发展，满足全社会不断增长的电力需求。