“河长制”能否挽救中国环境的思考

“河长制”能否挽救中国环境的思考

姚大鹏

一、“河长制”的由来

“河长制”由来已久。早在古代，鲧禹治水的故事流传至今，相传远古时代的鲧因治水9年“功用不成”，被舜帝放逐羽山;禹因治水“通九道”被民众拥为领袖。这种朴素的“河长制”，一惩一奖，问责分明。

历史总是连续的，文化总会绵延传承。在现代中国迅速推广的河长制，在古代中国就曾经以朴素的面貌存在着。虽然还没有提炼上升至科学严谨的国家管理方式，但那些心系百姓的河长和他们的功绩却广为传颂，并为后世树立了榜样。

北宋元祐五年（1090年）苏东坡任杭州刺史时，就做了河长的工作。是的，没错，就是那个著名诗人、画家，伟大的文学艺术家苏轼，在担任杭州市市长的时候，干了大量水利工程。当时西湖长期没有疏浚，淤塞过半、湖水干涸，严重影响了农业生产。于是苏轼在任职的第二年便动用民工20余万疏浚西湖，并在西湖建造了三塔作为标志，成就了今天的“三潭映月”。疏浚挖出的淤泥集中起来，筑成了一条纵贯西湖的长堤，堤上建了六座桥，方便交通。后人称之为“苏公堤”，也就是今天我们到杭州旅游必去的景点——“苏堤”。 苏轼担任地方长官时，政绩颇佳，筑堤成为其为百姓办实事的一大特色。他被贬颍州（今安徽阜阳）时，对颍州西湖进行了疏浚，也筑了长堤。

绍圣元年（1094年），苏轼被贬为远宁军节度副使时筑了人生中的第三道长堤。唐代中后期的节度使相当于现在的省长兼军区总司令，但宋朝的节度使远没有唐朝那么厉害，只是一个荣誉称号，无任何实权和封地。当时快60岁的苏轼，到惠州（今广东惠阳）担任一个副职，自己把皇帝赏赐的黄金拿出来捐资疏浚惠州西湖，并筑了一条长堤。当地百姓无不欢庆称颂。

清代林则徐虎门销烟的壮举可谓名垂青史，但他在水利建设中的贡献同样不可小觑。1823年初，林则徐任江苏按察使，清代的按察使和布政使都相当于省长，只是分管任务不同。林省长上任之时，就心系百姓、意识到江苏水患的严重性。当时，江苏的吴淞江、黄浦江和娄江（浏河）总称三江，经常淤塞成灾。1824年，林则徐为彻底解决水患问题，向地方督抚提出疏浚三江水道意见，以解决太湖泄水问题，并向清廷皇帝写了报告。清廷也任命他来负责此事，只是后来由于林则徐母亲病故、按制回榕丁忧的缘故，疏浚工程只是做完黄浦江就停止了。

1832年，林则徐接任江苏巡抚，相当于现在的省委书记加省长吧，上任不久就遭遇旱涝灾害，1833年夏秋之际更是汛期严峻，暴雨洪水交加，冲毁圩堤、淹没府县，10月至12月间又连遭风雨，江苏全省受灾共63个州县、8个卫所，百姓朝不保夕、生活凄惨。林则徐认识到“水利为农田之本”“水道多一分疏通，即田畴多一分之利赖”，制订了“以疏为主”的治水方针，先疏浚刘河和白茆河及其支流，再整治江南镇江段的运河、修建练湖、改建闸坝等等。林则徐在30余年、历任14个省的为官生涯中，兴修水利、开垦农田一直是其重视的工作，“林青天”的美誉中有着亲任“河长”的贡献。

历史滚滚向前，时代不断发展，如今的河长制已非昔日依靠个人品行修为而存在的老河长可以比拟。在形成国家意志、法制维护的基础上，河长制的内容已大大扩展延伸，而我们的文明也从农耕文明、工业文明，来到了生态文明的时代。

二、现代的“河长制”

我国现代的“河长制”，一般认为由江苏省无锡市蓝藻事件触发。2007年5、6月间，太湖发生蓝藻污染事件，造成无锡全城自来水污染、生活用水和饮用水严重短缺，引起无锡市委市政府的高度重视。

2007年8月23日，无锡市委办公室和无锡市人民政府办公室印发了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》。在下达的这份文件中明确指出:将河流断面水质的检测结果“纳入各市(县)、区党政主要负责人政绩考核内容”，“各市(县)、区不按期报告或拒报、谎报水质检测结果的，按照有关规定追究责任。”这份文件的出台，被认为是无锡推行“河长制”的起源。自此，无锡市党政主要负责人分别担任了64条河流的“河长”，真正把各项治污措施落实到位。

2008年，江苏省政府决定在太湖流域借鉴和推广无锡首创的“河长制”。之后，江苏全省15条主要入湖河流已全面实行“双河长制”。每条河由省、市两级领导共同担任“河长”，“双河长”分工合作，协调解决太湖和河道治理的重任，一些地方还设立了市、县、镇、村的四级“河长”管理体系，这些自上而下、小“河长”实现了对区域内河流的“无缝覆盖”，强化了对入湖河道水质达标的责任。淮河流域、滇池流域的一些省市也纷纷设立“河长”，由这些地方的各级党政主要负责人分别承包一条河，担任“河长”，负责督办截污治污。

三、国内外的经验与做法

莱茵河和墨累—达令流域的河流治理经验，一直是国际学习与推广的成功案例。他们通过制度的建立，立法的完善，采用各负其责，共同参与的方式，达到了跨流域、跨行政区河流治理的成功目标。

1、杭州市的经验做法：

杭州市治水办与浙大研发的智慧河长管理平台和“杭州市河道水质APP”，从根本上颠覆了治水的管理模式，“治水有事找河长”成为了社会共识，“一键将问题直接交给河长处理”的模式解决了九龙治水的问题。

2、是全覆盖的责任体制：

市、区县两级都出台了河长履职考核办法，让河长清楚需要做什么；出台河长责任追究办法，让河长明白失职需要承担什么后果。连家门口的小沟渠、小池塘都落实责任制。

3、是敢担当的先锋铁军：

在全市1845条乡镇级以上河道上，有2659名官方责任河长和685名河道警长在为河道当保姆，保驾护航。每位河长至少一月三巡；在重要时间段上，可是落实一日三巡。

4、是真透明的信息公开：

全市乡镇级以上河道河长制信息全公开，有河道名称、起始点、长度等!还有河长信息全公开，有河长姓名、职务、电话，有河长牵头制定的河道一河一策、年度治理目标等!还有每条河道水质每月一测，监测数据全公开!还有啊，河长巡河记录、投诉建议处理过程和结果还是都公开。

5、是政企民的社会共治：

582名民间河长、700多名农民监理员，5000多名巡河志愿者、5800多名河道保洁信息员活跃在治水一线。数万名的党员、团员以河长制为载体，开展“两学一做”的实践。工会、妇联、老龄委、少先队、青年突击队、工人先锋号，还有社会组织、行业协会、企业等等积极参与治水，治水的社会共同治理大格局基本形成!杭州市的治水，真的是全民动员!六是比质量的目标导向。污水零直排区建设、全域可游泳、清水入城等等，都是杭州治水的创新之举。

四、河长制的优缺点

经过这么多年的实践与经验的总结，人们发现“河长制”作为一个创新制度，既有优越性，也有一些需要完善的地方。

其优越性，除具有主动、灵活、高效、适时的特点外，一是体现了法制要求。比如《环保法》规定，地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。这就明确了地方党政领导对环境质量负总责，把地方党政领导推到第一负责人的位置。通过对各级行政力量的协调、调度，有利有效地管理有关水污染的各个层面。二是破解了“九龙治水”难题。形成政府牵头，部门参与的治水生态链。调动社会力量参与，形成全社会共同治水的良好氛围。三是提出了河道整治总体目标和基本措施。树立上下游共同治理，标本兼治的联动机制。实施一票否决。有的地方还针对性地提出 “一河一策”的治理办法。

当然，“河长制”在一些地方引起争议，主要有以下几方面：一是认为“河长制”过多依赖长官意志与权威管事，更侧重人治，是权宜之计，主张逐步完善与健全相关法制，才是“河长制”的长远去向。二是认为河流治理难度大，往往时间长而复杂，在领导任内难以看到成效，加之河长可能不断更迭，以致纸上职责难以全面落实。三是认为河流治理政绩考核难。“河长制”实行的“一票否决”，只是地方政府承担的众多责任和众多的“一票否决”中的一种，当发展责任比治水责任更具分量时，河长在两者之间就必须进行平衡与抉择。

四、河长制我之见：

我作为全国河长论坛的管理员，对全国河长制推行的利敝成败自然是比较熟悉的。中央要求河长由各级党、政、人大、政协主要领导担任，一般都要下设河长办公室。

这五年全国各地的河长制推动工作，可以啃定的说已成功的取得了一个阶段性的成效，但这几年遗撼的是我没有遇到过国外实行河长制的相关新闻消息。因而对于国外是如何管理江河湖海的，我暂时也没有多少价值的资料。

但通过对比，可以很清楚的看到，目前发达国家的环境保护工作做得确实比较好，一些工业欠发达国家的环境做得也不错。环境破坏相对严重的是一些正走在工业化道路上的发展中国家，但象我们国家的环境这么大范围深度恶化的国家，全世界还比较少见的。因此我就在想，那些环境保护做得好的国家究竟是如何做的？他们是否设置了专门的河长这类职务来管理江河湖海？对河长制的设立，我有一些不成孰的想法，不一定正确，但言者无罪，只希望能抛砖引玉。

首先，设立河长制固然有利于明确各级主要领导的职责，更有针对性的治理各流域的环境，但中国的环境治理之所以一直成效不高，关键是职能部门责任不到位、尸位素餐所造成。国家的机构已经不少了，管安全的有安监委，管环保的有环保部（厅、局、所），管林业的有林业部门，管水利的有水利委员会，相关部门还有很多。但多年来他们究竟做了多少百姓认可的显著工作？是不是竭尽全力的履行了部门的岗位职能？在一个公众监督权缺位、权力运行缺少有力制约的国家，各级各部门的懒政怠政和消极腐败层出不穷，这也正是造成环保不力以及其他各类问题的深层原因。

可以想见，全国河道的治理及环境保护问题，由于积重难返的体制惰性以及公众监督的缺位，必然不会随着河长制的设立就能得到彻底解决。而我看到的关于设立河长制的相关会议文件，仍然强调的是由上级部门来考核各级河长的工作，这种不把监督问责还给公众而由上级说了算的权力机制，很难有效解决中国现存的各类矛盾突出问题。

其一，河长制实行后，我不希望接下来又象党政部门那样，再层层设党委、宣传、组织这类机构，搞成党政俱全、叠床架屋、人浮于事的局面。因为中国的一大特色就是除非不设新的部门，一设必然增加一大批机构和一长串吃财政饭的人。

其二，我更不希望以后陆续设些什么山长、岭长、路长、沟长之类的东东。因为我们国家存在的问题实在太多，如果每解决一个问题都要设立新的“长”和新的机构，这会没完没了的拓展财政负坦。总不可能为了解决东海和南海问题，再设立一个东海长、南海长吧？总不可能为了解决塔克拉玛干沙漠的不断扩张又设立一个塔克拉玛干沙漠长吧？

中国的问题，最重要是解决权力运行向谁负责并受谁制约的问题；其次是理顺机构和职能，大力精兵简政并提高部门工作效率和负责意识的问题；其三是逐渐搞“小政府大社会”，把很多工作交由社会民间组织来完成，该政府做的政府必须做好，可以由社会组织和个人做的就交给社会组织和个人，这样一来不但可以降低社会管理总体成本，而且还可以确保把各类问题解决得更好，莱因河12个人的民间组织把水治环得那么好，我们为什么不能深入的反醒和思考呢。

因此从这个意义上看，不断设立一些跨部门领导的“长字号”官阶，仅仅是有利于统揽协调，而要把具体工作做好，还须下大力气创新改革深层次的体制问题。